Пермская Ассамблея / Исследования

ПЕРМСКАЯ АССАМБЛЕЯ
Об Ассамблее
Новости
Декларация
Участники
Проекты
Дискуссии
Исследования
Библиотека
Публикации

Разработка организационно-экономической модели региональной системы помощи детям и семье для предупреждения социального сиротства
(На примере Пермской области)

6. Развитие патронатной семьи

6.1. Концепция

Патронатная семья сегодня имеет ряд преимуществ по сравнению с другими способами устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Эти преимущества, за исключением общегуманитарной ценности семьи как таковой, не сформулированы и не осознаны лицами, принимающими решения. Для принятия решений органам власти необходимы экономические, управленческие и другие "рациональные" доводы, которые необходимо сформулировать и пропагандировать.

Патронатная семья как государственно-частная форма имеет ряд внутренних противоречий, которые необходимо разрешить.

6.2. Статус патронатной семьи

Патронатная семья заполняет пробел в формах устройства детей, который хорошо виден на примере матрицы "ответственость-расходы"

Таблица 24

  Ответственность государства Ответственность государства и частного лица Ответственность частного лица
Расходы государства Детский дом Патронатная семья(по законодательству) Опека и попечительство
Расходы государства и частного лица   Патронатная семья(реальное положение)
Расходы частного лица Пожертвования   Усыновление

Патронатная семья как новая форма предоставляет участникам дополнительные возможности:

расширяет выбор условий участия

допускает плавный переход из одной формы в другую (патронатная семья как этап к усыновлению)

допускает отказ от ребенка без длительных процедур

Мотивы патронатных воспитателей образуют более широкий спектр, по сравнению с усыновителями, опекунами и попечителями, следствием чего является вовлечение большего числа социальных групп.

Возможные мотивы, предполагаемый социальный портрет патронатного воспитателя и плюсы и минусы этой социальной группы приведены в таблице:

Таблица 25

Предполагаемые мотивы патронатных воспитателей Социальный портрет патронатного воспитателя Плюсы Минусы
Первый шаг к усыновлению Бездетные и одинокие 1. Вероятность усыновления.
2. Высокий душевой доход
1. Не имеют опыта воспитания
Заработок Семьи с низкими доходами 1. В депрессивных районах одновременно решает проблему занятости 1. Сильная зависимость от платежей государства
  Пенсионеры 1. Свободное время
2. Излишняя жилплощадь
3. Навыки воспитания
1. Плохое здоровье
2. Сильная зависимость от платежей государства
Заменить выросших детей ("опустевшее гнездо") Семьи с выросшими детьми, но работающими родителями 1. Высокий душевой доход
2. Навыки воспитания
 
Страхование на случай старости Пенсионеры 1. Свободное время
2. Излишняя жилплощадь
3. Навыки воспитания
1. Плохое здоровье
Бездетные и одинокие 1. Высокий доход
2. Долгосрочный экономический стимул
3. Ориентация на максимально родственные отношения
1. Нет навыков воспитания
Помощь в ведении домашнего хозяйства Сельские жители 1. При наличии подсобного хозяйства финансовые потребности ниже  
Забота о родственниках Дальние родственники 1. Наличие родственных связей.
2. Ребенок может их уже хорошо знать
 
Гуманитарные мотивы Интеллигенция 1. Высокий образовательный уровень
2. Сильная мотивация
1. Низкая адаптированность к рыночным отношениям
2. Сильная зависимость от платежей государства

Широкий выбор патронатных воспитателей позволяет привлекать отдельные социальные группы для решения наиболее острых проблем:

детей с особыми требованиями к воспитанию и социализации предпочтительно отдавать в "опустевшее гнездо", т.к. там имеются навыки воспитания

детей с проблемами со здоровьем - бездетным, т.к. душевой доход у них в среднем выше.

6.3. Договорные отношения между патронатным воспитателем и государством

В настоящий момент существуют две модели взаимоотношения "государство - патронатный воспитатель":

трудовые отношения (Пермская область), когда патронатный воспитатель считается работником детского дома, нанятым для воспитания нескольких детей у себя дома.

подрядные отношения.

Трудовые отношения имеют многочисленных сторонников, т.к. патронатные воспитатели получают специальные надбавки и педагогический стаж, однако есть ряд негативных моментов:

характер отношений не позволяет квалифицировать отношения как трудовой договор согласно ТК РФ, т.к. не определено время работы и отдыха, не описан круг обязанностей и пр., что порождает юридические противоречия.

выплата именно заработной платы порождает психологические трудности, т.к. типичный патронатный воспитатель воспитывает ребенка по зову сердца, а не для заработка. Получение заработной платы является для них несколько оскорбительной, психологически комфортнее было бы для них получение сумм на детей (компенсаций, субсидий и т.п.).

патронатная семья гораздо сильнее привязана к системе материального снабжения детского учреждения, предпочтительным является большая доля денежных отношений, упрощающих контроль и увеличивающих гибкость.

патронатные семьи менее свободны в расходовании средств

Делать патронат экономически выгодным в существующей ситуации опасно, т.к. встанет проблема качества, описанная в разделе о качестве.

Неясность и двойственность возникает и в отношениях патронатной семьи и взятого ребенка: с одной стороны складываются родственные, семейные отношения, подразумевающие ответственность друг за друга, с другой стороны, юридически стороны не связаны никакими обязательствами. Этот потенциальный конфликт может встать очень остро:

когда ребенок вырастет и потеряет право на помощь государства, т.к. он будет надеяться на помощь "родителей"

когда ребенок станет финансово самостоятельным, а "родители" состарятся, и будут надеяться на помощь ребенка

Средства смягчения первой проблемы в законодательстве имеются: предоставление жилья, квоты на обучение и пр. Эта проблема встает перед всеми детьми, воспитанными и в патронатных семьях и в детских учреждениях, поэтому внимание ей уделяется постоянно. Можно также рассчитывать, что значительная часть детей в ходе патронатного воспитания будет усыновлена и проблема частично отпадет.

Но должен быть выработан четкий механизм выхода ребенка из патронатной семьи, в том числе с учетом психологических моментов. Каждый патронатный воспитатель к моменту начала своей деятельности должен четко представлять себе, как это будет происходить, иначе это станет препятствием. Нынешние энтузиасты патронатного воспитания над этим пока не задумываются.

Решений второй проблемы пока нет. Ее особая важность в том, что это - проблема патронатных родителей, она будет препятствовать расширению практики воспитания в патронатных семьях.

Предлагается включить в пакет социальных льгот для патронатных семей дополнительную пенсию. Наличие такой пенсии замещает мотив патронатных семей на обеспечение в старости и снимает с детей груз моральной ответственности за патронатных "родителей", особенно если живы его биологические родители.

Пенсия может быть как в виде дополнительного индивидуального пенсионного страхования, так и в виде специальной государственной пенсии. Специальная пенсия, выплачиваемая напрямую из бюджета, государству выгоднее, т.к. нет необходимости сейчас перечислять бюджетные деньги на индивидуальный пенсионный счет. Оплата данного вознаграждения переносится на будущее, выросший ребенок отчислениями со своих доходов по обязательному страхованию профинансирует эту пенсию.

Как указывалось в разделе об управлении качеством стоит ввести контроль за результатами развития ребенка в патронатной семье согласно индивидуальному плану. К достижению этих показателей (окончание класса школы, достижение определенных физических и медицинских показателей) желательно привязать выплаты бонусов (премий). Это стимулирует патронатных родителей к повышению качества и достижению результатов, в которых заинтересовано государство. Этот "пряник" будет гораздо эффективней действовать, чем планирующийся "кнут" в виде контроля за процессом воспитания в патронатной семье.

Бонусы могут быть не в виде денежных выплат, неприемлемых для патронатных семьей, боящихся упреков в стяжательстве, а в виде специальных социальных льгот, возможно для всех членов семьи (родителей, родных и взятых детей): льготный проезд к месту проведения отпуска, качественная стоматология, посещение культурно-массовых мероприятий и т.п.

Важным нефинансовым вознаграждением желательно сделать постоянное повышение социального статуса и меры по интеграции в социум, ведь патронатный воспитатель частично или полностью выпадает из общественной жизни и сокращает социальную активность. Кроме того, сейчас в патронатные воспитатели идут много людей с гуманистической мотивацией, которые вопреки сложившимся реалиям, с ущербом для своего материального положения готовы помогать детям. Они не находят признания в нынешнем рациональном мире ("альтернативщик")и для них крайне важно, чтобы их подвижничество было замечено и оценено.

Интеграция в социум и повышение статуса не требуют материальных затрат и может проводиться в любых формах, например:

внимание власти (патронаж первых лиц, премии, приглашения на официальные мероприятия и пр.)

повышение квалификации, чтобы патронатные воспитатели не оставались на начальном уровне, когда их коллеги, работающие в учреждениях, делают карьеру, в том числе наставничество более опытных патронатных воспитателей над начинающими

присвоение "классных чинов", знаков отличия и других регалий за воспитание одного, двух и более детей.

6.4. Экономические отношения между государством и патронатным воспитателем

Финансирование детей, воспитывающихся в патронатных семьях, производится по нормативам, установленным для содержания ребенка в детских учреждениях.

Фокус-группа с патронатными воспитателями показала, что они считали бы приемлемой следующую систему выплат патронатным семьям, в сравнении с существующей:

Таблица 26

Показатель Существующая система Приемлемая система
Питание По нормативам детского учреждения
Мягкий инвентарь По нормативам детского учреждения с возвратом использованных вещей
выдача в натуре выдача деньгами с возрастной надбавкой
"Заработная плата" На каждого ребенка на уровне ставки няни На одного ребенка поднять в три раза (что соответствует ставкам няни + ночной няни, что оправдано, т.к. работа круглосуточная), на следующих детей по уменьшающейся, например, + 75% за второго, + 50% за третьего)
Досуг   Необходимо не менее 300 рублей в месяц с увеличением до 1000 рублей в месяц для старшего возраста при воспитании в городе, в сельской местности сумма может быть меньше

Расходы на досуг необходимы для обеспечения занятости ребенка социально не опасной деятельностью. Дети, оставшиеся без попечения родителей, обычно имеют негативный опыт (бродяжничество и криминал), поэтому в отличие от растущих в семьях детей не могут быть предоставлены сами себе. Необходимо их свободное время занимать какой-либо деятельностью: кружки, спортивные секции, дополнительное образование и пр. В сельской местности при наличие в семье подворья эта проблема менее остра, т.к. дети заняты по хозяйству.

Данные затраты можно рассматривать как профилактику детской преступности. Это очень эффективная профилактика, т.к. расходы на нее не распылены между ведомствами (милицией, социальным обеспечением и пр.) и имеется один ответственный - патронатный родитель.

6.5. Экономический эффект от внедрения патронатного воспитания взамен интернатных форм устройства детей в учреждениях

Экономический эффект для государства от патронатного воспитания складывается из:

уменьшения затрат

    уменьшаются затраты на содержание зданий и оборудования

    возникает экономия на масштабах, за счет обслуживания детей (медицинское и пр.) на общих основаниях в крупных учреждениях общего профиля (детские поликлиники по месту жительства, , детские сады и пр.) без создания специальных рабочих мест в небольших детских учреждениях

    можно отказаться от администрирования материльно-технического снабжения

потенциальной экономии средств в будущем

    уменьшается доля постоянных расходов, вследствие чего уменьшение количества воспитанников снижает общие затраты, что при нынешней структуре с высокими постоянными расходами (здания, коммунальные и пр.)

    сокращаются в будущем количество содержащихся в местах лишения свободы

    сокращается в будущем объем социальных пособий

повышения качества без увеличения затрат

    дети более адаптированы к жизни и самостоятельному заработку

    патронатная семья может более гибко и эффективно расходовать деньги и иные ресурсы (second hand, передача вещей и игрушек от старших младшим и пр.)

    дети получают лучшее образование, как основное, так и дополнительное

    конкуренция при выполнении функций, в т.ч. воспитания (конкуренция детских учреждений и патронатных семей за государственные деньги)

повышения устойчивости системы устройства детей, оставшихся без попечения родителей

    патронатные семьи менее чувствительны к перебоям финансирования, т.к. они имеют альтернативные источники дохода и накопления

    уменьшаются риски, вызванные асоциальным поведением детей (кражи, бродяжничество, наркомания и пр.)

привлечения внебюджетных источников

    используются частные жилые помещения, иное имущество и оборудование

    часть работ выполняется самими патронатными воспитателями (простое лечение, помощь в подготовке домашних заданий) без привлечения специалистов

    часть дохода патронатного воспитателя в семье распределяется и на воспитываемого ребенка

    патронатные семьи могут получать доход с приусадебного хозяйства

    патронатным семьям проще привлекать спонсорские средства

повышения доходов бюджета

    можно продать или сдать в аренду освободившееся имущество

решения иных задач без увеличения финансирования

    создание рабочих мест в депрессивных районах за счет патронатного воспитания

    поглощение излишка педагогических кадров в связи, образующегося в связи с уменьшением количества детей школьного возраста

Экономический эффект для общества:

повышение эффективности функционирования государства

    уменьшаются затраты на выполнение функций государства

    повышается прозрачность за счет превалирования денежных отношений

    создается обратная связь за счет договорных отношений между патронатным воспитателем и государством (патронатный воспитатель может заставить государство исполнять свои обязательства)

увеличение национального богатства

    дети в семье не только потребляют блага, но и производят (приусадебный или дачный участок, работы по дому)

    дети более бережно относятся к ценностям

    уменьшается вандализм

    большее количество экономически активного населения, за счет меньшей смертности, в т.ч. от суицида

    выросшие дети являются экономически более активными за счет лучшей адаптации

    меньшее количество выросших детей оказываются в местах лишения свободы на "иждивении" государства

более высокий совокупный покупательский спрос, за счет большего достатка выросших детей

Не все указанные экономические эффекты поддаются расчету, однако может быть предложен ряд методов расчета:

Таблица 27

Показатель Метод расчета
Уменьшения затрат на содержание зданий и оборудования "средняя стоимость содержания 1 кв.м" х ("ср. кол-во кв.м. на 1 ребенка в детских учреждениях" - "ср. кол-во кв.м. на 1 специалиста по сопровождению патронатных семей" / "ср. кол-во детей у на 1 специалиста")
Экономия на масштабах, за счет обслуживания детей (медицинское и пр.) на общих основаниях в крупных учреждениях общего профиля (детские поликлиники по месту жительства) без создания специальных рабочих мест в небольших детских учреждениях "ср. з/п мед. работника" / "ср. кол-во детей на 1 мед.работника в детском учреждении" - "ср. з/п 1 мед. работника" / "ср. кол-во детей на 1 мед. работника в детской поликлинике")
Исключение администрирования материльно-технического снабжения ("ср. з/п персонала, занятого материально-техническим снабжением" + "ср. затраты на транспорт" + "иные аналогичные расходы") / "ср. кол-во детей в детском учреждении"
Продажа или сдача в аренду освободившегося имущества Выручка от продажи или аренды
Создание рабочих мест в депрессивных районах за счет патронатного воспитания Средняя стоимость создания рабочего места

По данным МОУ для детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей "Специального (коррекционного) для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей с отклонением в развитии детского дома №2" г. Перми расходы на содержание детей в детском доме и в патронатной семье в среднем составили:

Таблица 28

Статья расходов Расходы в патронатной семье Расходы в детском учреждении
Оплата труда 6884 50961
Начисление на заработную плату 2464 18244
Медикаменты 569 569
Мягкий инвентарь (одежда) 3053 3053
Питание 15267 15267
Оплата ГСМ   720
Прочие материала и предметы снабжения (хоз. товары, средства гигиены, канцтовары) 576 576
Транспортные услуги   38
Услуги связи 58 58
Оплата содержания помещения   370
Оплата отопления   2189
Оплата электроэнергии   1456
Оплата водоснабжения   509
Оплата текущего ремонта оборудования   75
Прочие текущие расходы   257
Прочие трансферты населению (методическаялитература) 1200 968
ИТОГО: 30071 95310
Общее количество детей 33 47

Существенная разница в заработной плате между детским домом и патронатной семьей заключается в том, что в детском доме заработная плата включает в себя: содержание административного персонала, учебно - вспомогательного персонала, обслуживающего персонала.

Следует отметить, что на место выбывших в патронатные семьи детей, поступают дети по направлению органов опеки и попечительства то есть свободных мест в детском доме нет.

Данный расчет показывает, во сколько обходится расширение сети детских учреждений не за счет строительства новых детских домов, а за счет увеличения их "размера" путем передачи части поступающих детей в патронатные семьи. Экономия только на текущих расходах составляет 60%, не считая затрат на возведение дополнительных площадей.

Медикаменты, мягкий инвентарь, одежда выделяются по нормативам, поэтому затраты не отличаются для детского учреждения и патронатной семьи.

В графическом виде соотношение затрат выглядит особенно наглядно:

Диаграмма 11. Расходы дополнительного места для 1 ребенка (без учета сопровождения) и содержания в детском учреждении, в патронатной семье (сегодняшнее состояние и предложение).

Диаграмма 11

Указанный расчет не может считаться полностью достоверным для системы, когда подавляющее большинство детей переданы в патронатные семьи, т.к. в нет не учитывается, что и при патронатном воспитании необходим административный аппарат, специалисты, ведущие сопровождение и помещения для них. Оценочно расходы на сопровождение взяты в размере 10 тыс. рублей в месяц. Даже в предлагаемом варианте финансирования патронатных семей (увеличение зарплаты и выплаты на досуг) экономия будет около 30%.

6.6. Потери для экономики региона от деятельности учреждений интернатного типа

Экономические потери от функционирования традиционной интернатной системы устройства социальных сирот по сравнению с семейными формами могут быть приблизительно рассчитаны исходя из следующих предположений и экспертных оценок:

воспитанные в семье сироты не сильно отличаются по экономическим результатам своей деятельности (доход, производительность труда, квалификация и пр.) от среднестатистических детей:

10% детей, вышедших из интернатных учреждений кончают жизнь самоубийством.

30% детей, вышедших из интернатных учреждений попадают в места заключения.

вышедшие из интернатных учреждений дети обычно пользуются своим правом второго бесплатного образования в профессиональных учебных заведениях, т.е. работник теряет 3 года из 25 лет трудовой деятельности - 14% выпускников ежегодно не работают.

В Пермской области ежегодно выпускается в среднем 320 детей из интернатных учреждений. Средняя зарплата по Пермской области 3422 рубля, среднедушевой ВРП в расчете на экономически активное население 150000 рублей.

Потери в год От самоубийств От нахождения в местах заключения От второго обучения Итого
Сокращение ВВП 150 000 руб х 320 чел х 0,1 = 4 800 000 150 000 руб х 320 чел х 0,3 = 14 400 000 150 000 руб Х 320 чел х 0,14 = 6 720 000 25920000
Сокращение покупательского спроса 3 422 руб х 12 мес х 320 чел х 0,1 = 1 314 048 3 422 руб х 12 мес х 320 чел х 0,3 = 3 942 144 3 422 руб х 12 мес х 320 чел х 0,14 = 1 839 667 7095859
ИТОГО 6114048 18342144 8559667 33015859

Расчет был сделан на основе данных о ВРП Пермской области, численности экономически активного населения и количества выпускников детских домов за ряд лет - с 1997 по 2001 гг.

6.7. Социальный эффект от внедрения патронатного воспитания

Положительными социальными эффектами от патронатного воспитания являются:

воспитание детей в семье с приобщением к семейным ценностям

готовность детей к самостоятельной жизни

  1. выросшие дети лучше интегрированы в социум

      ребенок имеет связи не только в среде детей, оставшихся без попечения родителей, и взрослых, профессионально занимающихся такими детьми, но и в среде благополучных детей и взрослых, к которым он может обратиться за помощью в трудную минуту. К ровесникам - социальным сиротам обращаться бесполезно, т.к. они синхронно попадают в трудные ситуации (выход из детского дома и пр.)

      патронатного воспитателя можно найти рядом с прежним местом жительства ребенка, у ребенка будут образовываться социальные и иные связи в том месте, где он будет жить, а не вокруг детского дома, из которого он потом вернется в свою квартиру. У взрослых новые связи возникают с трудом.

  2. дети лучше воспринимают на примерах из повседневной жизни, а не теоретически, необходимые для самостоятельной жизни ценности (ответственность, бережливость, важность образования и пр.)

  3. не требуется специального обучения и принятия других мер для лучшей адаптации к самостоятельной жизни

ликвидация условий формирования специфической социальной среды детей-сирот

  1. изолированные коллективы детей-сирот продуцируют специфические ценности и установки, которые мешают интеграции во взрослую самостоятельную жизнь

  2. коллективы, состоящие из однородных в материальном, социальном и пр. планах людей, менее устойчивы к неблагоприятным факторам, т.к. нет необходимого для успешного приспособления разнообразия связей, ресурсов, знаний и навыков

  3. дети-сироты, воспитанные в детских домах в основном в среде ровесников, не имеют авторитетов и референтных групп в нормальной среде, сдерживающих асоциальное поведение

уменьшение социальных рисков общества

  1. снижается уровень преступности

  2. сокращается бедность и маргинализация

  3. уменьшается число наркоманов, токсикоманов и алкоголиков

формирование общественного мнения о детях-сиротах

  1. создается больше контактов между детьми-сиротами и обществом, дети не сосредоточены в закрытой общине

  2. граждане получают информацию о положении детей-сирот из повседневных контактов, а не только из СМИ

  3. общество охотнее оказывает помощь детям-сиротам, т.к. она адресована конкретному ребенку, а не учреждению

  4. создаются группы лоббирования интересов детей, оставшихся без попечения родителей, в первую очередь из патронатных воспитателей, имеющих в этом экономический интерес

решение проблем малообеспеченных бездетных семей

  1. малообеспеченные бездетные семьи не рискуют усыновить детей, т.к. не уверены в своих финансовых возможностях

повышение управляемости системы за счет разделения функций (государство финансирует и контролирует, а патронатный воспитатель исполняет)

  1. повышается прозрачность отношений

  2. упрощается финансовый контроль

  3. создается обратная связь за счет договорных отношений между патронатным воспитателем и государством (патронатный воспитатель может заставить государство исполнять свои обязательства)

меньшая зависимость детей от ситуации в патронатной семье, контролирующий орган очень быстро может забрать ребенка из патронатной семьи

  1. расширение социальной базы семейных форм устройства детей, оставшиеся без попечения родителей

К отрицательным социальным последствиям можно отнести:

потенциально конфликтная ситуация между патронатными воспитателями и ребенком

  1. противоречие между семейными отношениями и отсутствием ответственности "родителей" за детей после 18 лет

  2. стресс при покидании ребенком патронатной семьи по достижении совершеннолетия, резкий переход от семьи к неустроенности, возможно даже больший, сем при покидании детского дом

временность нахождения ребенка в патронатной семье

  1. патронатные родители в любую минуту могут отказаться от ребенка

  2. ребенок при отказе патронатной семьи от него получает психологическую травму сравнимую с отказом одной семьи

возможное различие между жизнью в патронатной семье и последующей жизнью

  1. патронатная семья может сильно отличаться по достатку и социальному статусу от родной среды ребенка, в которую он в большинстве случаев возвращается (права на жилье, родственники и пр.)

сокращение рабочих мест, в основном среди неквалифицированного персонала детских учреждений

возможное отношение к патронатным воспитателям исключительно как к работникам, создание патронатных семей на основе "прав и обязанностей", а не семейных ценностей, т.е. превращение патронатной семьи в "индивидуальный детский дом".

6.8. Критерии подбора замещающей семьи

Замещающая семья по возможности должна обладать следующими признаками:

живет недалеко от места, где жил ребенок

  1. не разрываются имеющиеся личные и социальные связи ребенка

  2. нарабатываемые во время нахождения в замещающей семье личные и социальные связи сохраняются во взрослой жизни

  3. ребенок живет в окружении, которое знает его биологических родителей

      ребенок лучше осведомлен о своих биологических родителях

      социум воздействует на биологических родителей

      легче поддерживать контакты с биологической семьей во время нахождения в замещающей

      менее травмирующее оставление биологической семьи и переход в замещающую, и наоборот, возврат в биологическую семью

наличие родственных связей с биологической семьей

более высокое социальное и материальное положение, но не очень значительное различие

разнообразные источники дохода (зарплата, приусадебное хозяйство, предпринимательство и пр.)

собственные дети более старшего возраста

наличие хобби у членов семьи (туризм, спорт и пр.)

высокий образовательный уровень

6.9. Решение проблемы уполномоченной службы по устройству в патронатные семьи

Необходимость действий по реформированию работы по опеке и попечительству над детьми все более осознается властью и обществом. Ни в одной из развитых стран мира нет такой ситуации, когда практически все вопросы, относящиеся к компетенции органа местного самоуправления по защите прав детей, делегированы одному или максимум трем физическим лицам. В этих странах работают специализированные службы по отдельным проблемам - служба по защите прав детей, служба по устройству детей в замещающие семьи и т.д. Эти службы имеют соответствующие полномочия от органа местного самоуправления.

Законом Пермской области "О патронатном воспитании" ст. 4 предусмотрено создание Уполномоченных служб в территориях. Но пока это только нормотворческая идея, аналогов которой нет в области и РФ (за исключением детского дома № 19 г. Москвы, да и тот в большей степени является учреждением, предоставляющим патронатное воспитание). Первая попытка предпринимается в г. Перми на базе нашего Центра. С большими трудностями внесены изменения в Устав г. Перми о создании городской Уполномоченной службы, которая будет оказывать помощь органам опеки и попечительства в части устройства детей в семью. Готовится постановление главы города, подготовлен новый Устав учреждения. Сложность и половинчатость предпринимаемых мер объясняется консерватизмом законодательства: в Семейном Кодексе РФ, ст.121, функции по опеке и попечительству возложены исключительно на органы местного самоуправления (в т.ч. - на администрации). В современных финансовых и политических условиях создать Уполномоченную службу в составе органа опеки и попечительства практически невозможно. Очевидно, что такие службы в области (есть движение в г.г. Чайковский, Чусовой, Нытвенский, Пермский районы) будут создаваться на базе муниципальных учреждений ведомств образования либо социальной защиты. Однако, наш случай и протест областной прокуратуры показывают, делегирование полномочий будут также половинчаты как и в нашем случае. В первой нашей редакции говорилось о делегировании Службе части функций по опеке и попечительству в части устройства детей в семью, например, предполагалось ведение на базе Центра единого централизованного учета всех детей, оставшихся без попечения родителей, от 0 до 18 лет (это огромная проблема для города - мегополиса, где грубо нарушаются требования законодательства по выявлению и устройству выявляемых детей, специалисты не в состоянии качественно решить эту проблему из-за постоянной миграции детей по городу, из района в район, межведомственной разобщенности, особенно с учреждениями горздрава, отсутствия у них специалистов по социальной работе либо их недостаточной работы - подробный анализ проблемы в пояснительной записке), а также подготовка заключений для передачи детей в семьи опекунов, патронатных воспитателей, приемных родителей, их сопровождение и контроль. Такая работа по выявлению, учету и своевременному устройству детей, оставшихся без попечения родителей, помещению отказных детей в семьи близких и дальних родственников была бы весьма полезна.

Однако современное федеральное законодательство делегирует эти полномочия только органам опеки и попечительства. Понятно, что финансовая и политическая ситуация, ограниченность финансовых и человеческих ресурсов не позволяют создавать подобные Службы в составе органа опеки и попечительства (администрации), следовательно, Уполномоченные службы, создаваемые на базе муниципальных учреждений не смогут в полной мере оказывать практическую помощь специалистам органов опеки и попечительства. Необходимо выходить с предложениями в федеральные законодательные органы (есть проект Министерства образования РФ по изменению структуры органов опеки и попечительства, созданию уполномоченных служб на базе учреждений, но законодатели не принимают предложения, нужен мощный толчок и поддержка регионов). Таким образом, возникло яркое противоречие между общественной потребностью в реформировании системы помощи семье и детям и уже устаревшим с точки зрения современных подходов, идей и технологий общероссийским семейным законодательством.

Необходимо разработать механизм реализации cт. 4 Закона "О патронатном воспитании". Прежде всего подготовить и опубликовать пакет нормативно-правовых и методических документов, необходимых для организации и развития этой работы на местах. Поскольку областная прокуратура и в процессе принятия Закона "О патронатном воспитании" критиковала ст.4 и выступала против создания Уполномоченных служб, необходимо исполнительной ветви власти при поддержке влиятельных общественных негосударственных организаций согласовать общие позиции властных структур в этом вопросе. Без подобных шагов и согласования действий реальная работа энтузиастов на местах весьма затруднена и статья 4 Закона может остаться лишь простой декларацией о намерениях. В России нет аналогов Уполномоченной службы, за исключением детского дома № 19 г. Москвы, да, но и этот проект ближе к модели Учреждения, предоставляющего патронатное воспитание.

Следует подчеркнуть принципиальную разницу между Уполномоченной службой и Учреждением, предоставляющим патронатное воспитание. Это важно, чтобы не происходила путаница в понятиях, дублирование в работе учреждений, а каждая площадка была бы самодостаточна. Учреждение, предоставляющее патронатное воспитание, обслуживает только тот контингент детей, который направляется органами опеки и попечительства в данный детский дом. Это большая и важная часть работы в системе помощи ребенку: попытка реабилитировать кровную семью либо найти родственников, а также поиск, отбор и обучение кандидатов в патронатные воспитатели, дальнейшее сопровождение такой семьи.

В Пермской области технология передачи детей на патронатное воспитание уже достаточно отработана. Идея и материалы любезно предоставленные группе специалистов Пермской области в 1996 - 1999 г.г. существенно помогли реорганизации ряда детских домов в учреждения, предоставляющие патронатное воспитание, пилотные площадки - детские дома № 2, 16 г.Перми, социальный приют в г. Чернушка апробировали данную технологию, развили некоторые позиции. Сегодня можно говорить о массовом развитии системы патроната в области. Важно, что это приоритет в политике областной администрации.

Тормозящие факторы:

Апробированные технологии, методики широко не публиковались (наиболее заинтересованным территориям через ПОИПКРО передавался основной пакет документов). Необходим постоянно действующий семинар для специалистов различных профилей, а также областное издание (бюллетень, ежемесячная газета), где бы публиковался наиболее интересный опыт, рекомендации, образцы нормативно-правовых и методических документов. Сегодня почти все, кто начинает заниматься проблемой патронатного воспитания интересуются, как грамотно внести изменения в Устав учреждения, какие нужны локальные нормативно-правовые документы, каковы должностные инструкции узких специалистов службы сопровождения, каковы квалификационные требования к патронатным воспитателям, каковы нормативы финансирования патронатных семей и службы сопровождения, как готовить ребенка к помещению в патронатную семью (учебные программы, методики), как отслеживать успешность процесса адаптации семейной структуры и т.д. Для повышения эффективности процесса развития патроната в области необходимо официально массовым тиражом издавать такие материалы с комментариями губернатора, его замов, прокуратуры, ученых, практиков, общественных деятелей. Это позволит ликвидировать монополию на реализацию данного проекта небольшим числом учреждений и специалистов.

Необходимы региональные нормативы деятельности специалистов служб сопровождения, но не только патронатных воспитателей, но и других форм замещающих семей. Насколько реальна цифра 1 социальный работник на 20 семей, в нынешних условиях сомнительно. Но возможно решить эту проблему за счет разумного перераспределения финансовых потоков, отказ от финансирования устаревших учреждений и технологий. Мне кажется вероятным реорганизация ряда приютов, реабилитационных центров с круглосуточным пребыванием детей, детских домов, школ-интернатов для детей-сирот в - а) общеобразовательные школы-интернаты для семей группы "риска", где дети основную часть живут дома, а родители вносят посильную плату за их содержание; б) реорганизация ряда учреждений с круглосуточным пребыванием детей в учреждения помощи семьям и детям, предоставляющих различные виды услуг и консультаций, осуществляющих социальный семейный патронаж, чтобы как можно меньше разрывать семейные отношения и связи (конечно, не рассматривается категория детей из асоциальных семей, где существует угроза их жизни и здоровью); в) реорганизация ряда учреждений в Уполномоченные службы по аналогии с нашим Центром. Эффективно, если бы соучредителями такого типа учреждений стало три ведомства - образования, социальной защиты, здравоохранения. Это и "одно окно", и решение проблемы межведомственной разобщенности.

Необходимость расширения и изменения вектора информационного поля по семейным формам устройства. Интересны данные, полученные нами в рамках социологического пилотажного исследования летом этого года среди жителей г.Перми и Пермского района (опрошено около 400 респондентов, аналитическая записка прилагается). Около 70% опрошенных не знают о таких формах устройства детей как патронатное воспитание и приемная семья, при этом около 25 - 30% респондентов высказали желание взять ребенка - сироту на воспитание временно или на постоянное проживание. Понятно, что есть резервы и перспективы развития альтернативных форм не только в сельской местности, но и в больших городах, таких как г. Пермь. Возможны варианты помещения детей временно в семьи (скажем из приютов) для реабилитации ребенка, расширение его кругозора, освоения социальных семейных ролей, а также из детских домов на долгосрочный патронат как стабильная форма жизнеустройста ребенка. Интересны ответы респондентова на вопрос:"Какую категорию детей Вы предпочли бы взять на воспитание?" 1-е место - ребенка, чьи родители наши родственники, друзья, знакомые; 3-е место - ребенка - сироту (родителей вообще нет); только на 11-м месте - ребенка, чьи родители лишены в родительских правах (т.е. "при живых" родителях). Интересно наблюдение и специально организованная работа специалистов по привлечению близких и дальних родственников воспитанников детских домов к приему детей в свои семьи. В Перми в детских домах № 7, 3 такая работа активизировалась, родственники стали брать воспитанников подросткового возраста на патронат (в 3-х наших обучающих группах было 4 такие семьи). Думается, что это один из серьезных резервов работы в детских домах. Долгое время детские дома считали, что это работа относится к компетенции инспекторов по охране прав детей, у тех в свою очередь не "доходили руки" до предметной работы в этом направлении.

6.10. Пределы применимости патронатной формы семейного устройства детей-сирот

Использование патронатной семьи для устройства ребенка нежелательно в случае:

неготовности патронатной семьи воспитывать ребенка до совершеннолетия, т.к. смена семей является сильным стрессом для ребенка

отклонения ребенка, сильно затрудняющие патронатным воспитателям ведение привычной жизни, т.к. это может привести к разрушению самой семьи

условия жизни семьи

Патронатное воспитание должно применяться по специальным методикам и стандартам:

в отношении передачи детей малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, в семьи с таким же традиционным укладом, т.к. общепринятые стандарты выполнены быть не могут

6.11. Необходимые действия

Для развития системы патронатного воспитания не в качестве эксперимента необходимо решить следующие вопросы:

принятие федерального, или в крайнем случае, регионального законодательства (опыт Пермской области показывает результативность регионального законодательства)

привлечь к патронатному воспитанию органы социальной защиты и здравоохранения

продлить срок патронирования детей-сирот с отклонениями в развитии до 23 лет

включить детей без статуса сироты в систему патронатного воспитания;

открыть факультет переподготовки специалистов

отработать механизм взаимодействия с семьей патронатного воспитателя (подбор, подготовка, сопровождение)

содержание ребенка в патронатной семье по основным статьям выплачивать семье в денежном эквиваленте. Ребенок, проживающий в семье, получает очередную психическую травму, надевая одежду, белье и т.д. со штампом детского дома;

создать Экспертные Советы из представителей местного сообщества и гражданских организаций при высших должностных лицах разных уровней власти для рассмотрения вопросов, касающихся детей, оставшихся без попечения родителей;

провести PR-кампанию по формированию позитивного имиджа патронатного воспитания и привлечению семей к патронатной заботе о детях

активизировать контакты с НКО в области помощи детям-сиротам.

внедрить систему единых государственных ваучеров для детей-сирот, позволяющей привести к единому стандарту содержания ребенка на территории всего государства. По решению органов опеки и попечительства, исходя из интересов ребенка, передавать данный ваучер либо замещающей семье, либо учреждению для детей-сирот при условии его реформирования. В условиях отсутствия государственных ваучеров необходимо на региональном уровне внедрить единое финансовое, материально-техническое содержание ребенка, нуждающегося в государственной защите, независимо от состояния местного бюджета;

ввести дифференциацию в оплату труда патронатных воспитателей, основанную на результате. Существующая дифференциация основана на денежных доплатах за отклонения в развитии ребенка. Патронатные воспитатели, затратившие огромные усилия на достижение позитивной динамики развития у ребенка, компенсацию нарушений, наказываются отменой денежных доплат. Доплаты должны отражать и вознаграждение за позитивные изменения в развитии ребенка;

ввести систему мониторинга развития ребенка, нуждающегося в государственной защите, от момента его рождения до достижения им 23-х лет. В систему мониторинга включить всех без исключения детей, семьи которых попали в социально опасную, жизненно трудную ситуацию, детей проходящих реабилитацию в соц. приютах, детей, получивших статус сироты, воспитывающихся в учреждениях для детей-сирот и замещающих семьях (в т.ч. патронатных). Данную систему необходимо использовать для принятия решений об образовательном, воспитательном маршруте ребенка и его изменениях. Систему мониторинга желательно сделать одним из направлений деятельности Экспертного совета;

Особое внимание заслуживает проблема межведомственной координации деятельности органов образования, соц. защиты, здравоохранения в развитии системы патронатного воспитания областного и городского подчинения. Дети оказываются заложниками межведомственных отношений. Однако варианты централизованного государственного решения данной проблемы такие, как создания нового министерства, аккумулирующего все проблемы детства, или нового федерального (регионального) государственного органа для межведомственной координации представляется в определенной мере атавизмом тоталитарной социальной политики. Хотя на данном этапе развития гражданское общество недостаточно готово к кардинальным изменениям. Поэтому в настоящее время возможна передача полномочий по межведомственной координации органов системы образования, соц. защиты, здравоохранения по решению проблем помощи детям, нуждающимся в государственной защите, Координационному Совету при вице-губернаторе по социальным вопросам, включающему в качестве полноправного члена Экспертный Совет, созданный из представителей местного сообщества и гражданских организаций.

Основными задачами данного этапа являются: создание адекватной законодательной базы патронатного воспитания (как на федеральном, так и на региональном уровнях), реорганизация образовательных учреждений для детей-сирот, включение в систему патронатного воспитания учреждений соц. защиты и здравоохранения, реорганизация их структуры, подготовка специалистов для работы в новых условиях, проведение PIAR-кампании по формированию позитивного имиджа и привлечению новых семей к патронатному воспитанию. Назрела необходимость внедрения системы социального патроната как начального этапа цикличной системы профилактики социального сиротства. Необходимо создания Экспертного Совета из представителей местного сообщества и гражданских организаций с целью проведения независимой общественной экспертизы соблюдения прав детей в учреждениях для детей-сирот (независимо от ведомства) и в замещающих семьях(профессиональных -патронатных, приемных-, и непрофессиональных -опекунских и по возможности в семьях-усыновителях), проведения мониторинга развития детей, нуждающегося в государственной защите, создания Координационного Совета под руководством вице-губернатора по социальным вопросам, с привлечением Экспертного Совета как механизма решения проблем межведомственной координации. Решение сложных социальных проблем обязательно должно сопровождаться рефлексией полученного опыта. Необходимо проведения региональных исследований эффективности внедрения модели патронатного воспитания, потенциальных возможностей области в развитии системы профессиональной замещающей семейной заботы.

 Пермская Ассамблея / Исследования






При использовании материалов с сайта Пермского регионального правозащитного центра ссылка на prpc.ru обязательна.