Пермская Ассамблея / Исследования

ПЕРМСКАЯ АССАМБЛЕЯ
Об Ассамблее
Новости
Декларация
Участники
Проекты
Дискуссии
Исследования
Библиотека
Публикации

Разработка организационно-экономической модели региональной системы помощи детям и семье для предупреждения социального сиротства
(На примере Пермской области)

7. Поддержание надлежащего качества деятельности по обеспечению прав детей, нуждающихся в государственной защите

7.1. Концепция

Система работы с семьей и детьми, оставшимися без попечения родителей, не обеспечивает результаты, удовлетворяющие общество и государство. Причина - отсутствие управления качеством (формальных критериев, механизмов контроля и воздействия).

Необходимо создать систему управления качеством с учетом существующих реалий и особенностей отдельных функций, выбрав наиболее подходящие способы и инструменты.

Требуется описание процесса внедрения системы.

7.2. Теоретические основы систем обеспечения качества

Обеспечение качества может осуществляться:

кустарным способом, т.е. за счет умений, навыков и самосознания человека, выполняющего работу, без какой-либо специальной деятельности по достижению качества; так работают творческие люди, уникальные специалисты.

за счет использования специальной системы, поддерживающей качество на заданном (стандартном) уровне с помощью:

  1. контроля результатов деятельности, такие системы преобладали в советское время как на производстве (сплошной контроль ОТК), так и в воспитании и обучении (экзамены).
  2. контроля процесса деятельности, такие системы стали распространяться в мире с 70-ч годов, а в России с середины 90-х (ISO 9000-9004), основаны на утверждении, что при повторении процесса в соответствии со стандартом (положением, инструкцией) достигается запланированное качество, контроль результата ведется только в рамках статистического контроля достигнутого уровня качества.

Системы качества обеспечивают стандартное качество, что важно при массовом производстве, кустарный способ может приводить как к низкому, так и выдающемуся качеству, однако он не может гарантировать единообразность и независимость от характеристик работника.

Таблица 29

Критерий Кустарный способ Контроль результата Контроль процесса
Стандартный результат - + +
Наличие службы качества - + +
Дешевизна + - -
Основная функция по обеспечению качества Подбор умелых и добросовестных работников Сплошная проверка результатов деятельности на соответствие стандарту Проверка соблюдения работниками стандартов при выполнении ими своих обязанностей
Что описывает стандарт Какой должен быть работник, его квалификация и личные качества Какой должен быть результат, его характеристики и методы измерения Как должна быть выполнена работа, кто, что, как, в какой последовательности делает и что учитывает
Оценка качества Субъективная Объективная Объективная
Достижение качества новым работником Качество может быть не достигнуто (работник не мотирован и не знает, как делать), быстрота достижения зависит от работника Качество может быть не достигнуто (работник не знает как делать) быстрота достижения зависит от работника Качество достигается быстро и всеми работниками (все знают, как делать)
За счет чего повышается качество За счет накопления опыта За счет накопления опыта За счет совершенствования стандарта

Контроль процесса считается более дешевым способом (нет специальной проверки результатов, обычно сплошной) и способствующим достижению наивысшего стандартного качества.

Существуют ограничения применимости каждого из способов достижения качества:

контроль результата нежелательно применять, если для этого требуется контролировать людей, а детей в особенности, это источник стресса и негативного отношения к предмету

контроль процесса ограниченно применим, если в процесс вовлечены иные субъекты, права которых в ходе контроля за процессом могут быть нарушены

контроль процесса не может применяться в том случае, когда объекты не являются стандартными, т.е. применение к ним стандартных процедур не может привести к одинаковому результату.

кустарный способ должен минимально использоваться в массовых системах, т.к. в них требуются не индивидуальные достижения, а соответствие стандарту

кустарный способ и контроль результата не позволяет вовлечь в систему управления качеством клиента и третьих лиц (общественность), они могут осуществлять контроль за процессами, т.к. этот контроль не требует специальных навыков и инструментов.

В особо ответственных случаях применяется и контроль процесса, и контроль результата: в лечении регламентирован и процесс (когда и какие лекарства применять), и результат (измерение температуры, проведение анализов). Дороговизна и сложность двойного контроля оправдана только в обеспечении безопасности или иных столь же критичных категорий.

В случаях, когда невозможно стандартизировать сам процесс, описываются процессы, детерминирующие искомый процесс: невозможно описать процесс воспитания, т.к. дети слишком различны - надо описывать процессы определения методик и форм воспитания, учета различных факторов (проверить, были ли побеги и по какой причине, понравилось ли бродяжничать и т.п.).

7.3. Действующая система обеспечения качества

Действующая система работы с детьми, оставшимися без попечения родителей, не имеет явных качественных установок, но использует в разной мере все способы достижения качества:

Таблица 30

Функция Кустарный способ Контроль результата Контроль процесса
Определение статуса ребенка
Лишение родителей родительских прав     +
Помещение в семью +    
Нахождение в семье     +
Покидание семьи      
Жизнеобеспечение
Питание   + +
Обеспечние жильем   + +
Лечение   + +
Материальное обеспечение
Одежда   +  
Игрушки +    
Личные вещи +    
Развитие и воспитание
Адаптация к самостоятельной жизни +    
Индивидуализация +    
Обучение   +  
Права ребенка
Знание ребенком своих прав +    
Знание персоналом прав детей +    
Учет мнения ребенка +    
Личная жизнь +    
Совершенствование системы
Рассмотрение жалоб и предложений   +  
Участие максимального числа заинтересованных сторон +    

Как видно из таблицы, максимально широко используется кустарный способ обеспечения качеством. Он даже представлен в нормативных документах, в виде квалификационных требований к персоналу. Действующая парадигма: квалифицированный персонал обеспечит надлежащий уровень качества. Следствием является постоянное объяснение плохой работы отсутствием квалифицированного персонала из-за низкой заработной платы.

Жесткая сцепка "больше денег - выше качество" приводит к обеднению инструментария управления качеством. Примером неправильного действия является практика освоения достижений. При возникновении ярких положительных примеров система пытается тиражировать их как "искусство", а не как процедуры: создаются авторские школы, организуется наставничество, но никогда не проводится формализация процедур и написание методик и инструкций.

Преобладание кустарного способа свидетельствует об отсутствии системы управления качеством, во многом из-за отсутствия качества как цели системы работы с детьми, оставшимися без попечения родителей.

Однако, отсутствие системы не означает, что качество низкое. Специфической особенностью данной системы всегда являлось то, что сюда люди шли не за деньгами, работать приходили энтузиасты, которые в силу своей мотивации стараются выполнить работу "на совесть". Резкое увеличение доходов этой категории не приведет к росту качества. Качество резко упадет, т.к. в систему хлынет поток людей с иными ценностными ориентирами, кустарный способ перестанет работать, а система управления качеством не создана.

Контроль результатов остается наиболее распространенным и понятным способом обеспечения качеством, остающийся с советских времен: ГОСТы, СанПИНы, СНиПы построены именно по такому принципу, аналогичный порядок распространялся и на иные сферы (Приказ Минздрава СССР от 25.08.86 г. № 1130 "Об утверждении типового табеля оснащения домов ребенка").

Контроль процесса в большей мере присутствует в нормативных документах, т.к. описание процесса - инструмент учета разнообразных интересов, но даже в нормативных документах часто описывается не сам процесс, а граничные условия (кто не может быть воспитателем и пр.) или компетенция (кто должен что сделать), в крайнем случае указывается срок, но как это должно быть сделано не описывается.

Как это ни странно, но контроль процесса государственные органы используют в первую очередь для контроля за иными субъектами, например, контроль процесса пытаются ввести в отношении патронатных воспитателей. Представляется, что контроль именно в отношении происходящего внутри патронатной семьи не надо строить через контроль процесса, т.к. это сильно ограничивает гибкость и является вторжением в личную жизнь.

7.4. Желательное состояние системы с позиции управления качеством

Желательное состояние системы с позиции управления качеством, состоит в том, чтобы был явно описан весь процесс ее функционирования с методикой определения удовлетворенности результатом ее работы. Необходимо знать какой продукт производит система и как можно воздействовать на нее для изменения продукта в желательную сторону. Необходимо отметить, что на первом этапе важно не столько добиться высокого качества, а сделать систему подвластной управлению, как только она становится управляемой - можно начинать повышать качество, ведь теперь известно каким образом это может быть сделано.

Управляемость системы достигается с помощью точного соответствия работы системы и ее описания, т.к. на основе описания принимаются решения, а если система не соответствует описанию, то эффект от решения не может быть спрогнозирован.

Формальное описание системы начинается сверху, с ее целей, которые могут в общем виде быть такими:

предотвращение появления детей, оставшихся без попечения родителей

возращение по мере возможности детей, оставшихся без попечения родителей, в родную семью и среду

соблюдение прав детей, оставшихся без попечения родителей

дети, оставшиеся без попечения родителей, должны быть готовы к самостоятельной жизни, когда государство перестанет нести за них полную ответственность

дети, оставшиеся без попечения родителей, должны жить в обстановке, максимально приближенной к той, в которой они жили и живут их друзья и сверстники, получать воспитание, обучение, навыки, социальные и иные связи, которые им необходимы при возврате в родную среду

вовлечение гражданского общества

Ясные формулировки целей позволяют непротиворечиво детализировать систему с помощью описания функций:

профилактика появления детей, оставшихся без попечения родителей

  1. выявлять на ранней стадии кризисных семей
  2. помогать в преодолении кризисных состояний
  3. создавать временные приюты на период кризисного состояния

выявление детей, оставшихся без попечения родителей

содержание учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей

  1. обеспечивать основные жизненные потребности
  2. развивать и воспитывать
  3. следить за соблюдением прав ребенка

помещение в замещающую семью

  1. подбирать замещающую семью
  2. финансировать замещающую семью
  3. контролировать развитие ребенка в замещающей семье

патронат над детьми, вступающими в самостоятельную жизнь

связи с гражданским обществом

совершенствование своего функционирования

Описание основных функций системы позволяет распределять функции между исполнителями, прежде всего ведомствами. По каждой функции должны быть определены:

ответственный за принятие решений

исполнители

принципы выполнения

процесс выполнения

форма контроля

критерии оценки успешности

ответственный за контроль

процесс осуществления обратной связи

Описание функций должно удовлетворять следующим принципам, исключающим состояние неуправляемости:

у одной функции не должно быть несколько ответственных за принятие решения

ответственный за принятие решения о необходимости каких-либо действий и исполнитель не могут совпадать

ответственный за принятие решений или исполнитель не должен одновременно отвечать за контроль

В качестве примера можно описать функцию "подбор замещающей семьи":

ответственный - детское учреждение, где ребенок находится

исполнитель - орган опеки и попечительства

принципы выполнения

  1. максимальное соответствие индивидуальных особенностей ребенка и замещающей семьи
  2. подбор на альтернативной основе
  3. учет мнения ребенка

процесс выполнения

  1. реклама и информирование населения о возможности создания замещающей семьи
  2. ведение базы данных желающих взять ребенка в замещающую семью
  3. получение из детского учреждения данных о ребенке
  4. подбор кандидатов - замещающих семей
  5. рассылка предложений кандидатам
  6. собеседование с кандидатами
  7. организация встреч кандидатов с ребенком
  8. выяснение мнения ребенка о кандидатах
  9. выбор замещающей семьи

форма контроля

  1. контроль процесса подбора замещающей семьи
  2. контроль результата (результатов нахождения ребенка в замещающей семье)

критерии оценки успешности

  1. замещающая семья должна по возможности соответствовать следующим критериям

      живет недалеко от места, где жил ребенок

      имеются родственные или иные связи с биологической семьей

      имеет более высокое социальное и материальное положение, но не сильно отличающееся от положения биологической семьи

      имеет разнообразные источники дохода (зарплата, приусадебное хозяйство, предпринимательство и пр.)

      имеет собственных детей (дети более старшего возраста могут быть образцом для подражания)

      члены семьи имеют хобби (туризм, спорт и пр.)

      члены семьи имеют высокий образовательный уровень

  2. ребенок через месяц и через год после помещения в замещающую семью оценивает изменение своей жизни, если его возраст позволяет выражать свое мнение

  3. ребенок успешно развивается согласно индивидуальному плану, отклонения от плана не связаны с особенностями замещающей семьи

ответственный за контроль - специалист, ведущий сопровождение замещающей семьи

процесс осуществления обратной связи - по истечению месяца после помещения в замещающую семью и далее ежегодно в орган опеки и попечительства направляется отчет специалиста, ведущего сопровождение замещающей семьи

Самым низшим элементом системы управления качеством, но самым важным, является управление на уровне действующих исполнителей: организаций и работников.

Каждая организация или работник должены иметь стандарт своей работы (положение, инструкцию, должностные обязанности и пр.), унифицированные между собой, согласованный с целями и функциями системы, чтобы система не имела географических, ведомственных или иных различий по выполнению одних и тех же функций. Ребенок не должен каждый раз адаптироваться к новым правилам при переходе из одного учреждения в другое.

Контроль должен, по возможности, осуществляться в форме контроля процесса, чтобы гражданское общество могло участвовать в контроле. Для этого надо также добиваться максимальной открытости и прозрачности системы.

Желательные формы контроля для отдельных функций (серым цветом выделены желательные формы контроля, а знаком "+" - существующие)

Таблица 31

Функция Кустарный способ Контроль результата Контроль процесса Примечания
Определение статуса ребенка
Лишение родителей родительских прав     + Процесс детально описан законодательством
Помещение в семью +     Процесс нахождения подходящей семьи, учет индивидуальности ребенка и семьи
Нахождение в семье     + Сейчас контролируется деятельность семьи, но ради соблюдения личных прав нужно перенести контроль на результат - состояние ребенка (физическое, уровень развития, умения и навыки)
Покидание семьи       Детальное описание процесса покидания семьи по достижению совершеннолетия
Жизнеобеспечение в детском учреждении
Питание   + + Процессы и результаты описаны в многочисленных санитарных и др. стандартах
Жилище   + +
Лечение   + +
Материальное обеспечение в детском учреждении
Одежда   +   Не только описание сколько чего у ребенка должно быть, но и описание как производятся закупки, учитывается мнение ребенка
Игрушки +      
Личные вещи +      
Развитие и воспитание
Адаптация к самостоятельной жизни +     Неадаптированность угрожает безопасности ребенка, поэтому необходим контроль достигнутого уровня адаптации
Индивидуализация +     Процедуры и учет условий при составлении индивидуального плана
Обучение   +    
Права ребенка
Знание ребенком своих прав +     Процедуры ознакомления ребенком своих прав
Знание персоналом прав детей +     Процесс обучения персонала и проверки его знаний
Учет мнения ребенка +     Процедуры, которые гарантировали бы учёт мнения ребенка, если нет какой-либо веской причины для игнорирования
Личная жизнь +     Процедуры и условия, облегчающие ребенку соблюдение конфиденциальности
Совершенствование системы
Рассмотрение жалоб и предложений   +   Надо описать как происходит рассмотрение (кем, в какие сроки, как сообщается заявителю и пр.)
Участие максимального числа заинтересованных сторон +     Процесс вовлечения персонала, родственников, детей, общественности и пр.

7.5. Рекомендации по внедрению

Внедрение системы качества может идти одновременно двумя путями: "сверху" и "снизу".

Процесс, идущий сверху, состоит в определении целей системы и набора выполняемых ею основных функций. Этот процесс будет в основном ориентирован унификацию, межведомственную координацию, на определение результативности, формирование приоритетов, оценок результативности и эталонов качества.

Процесс, идущий снизу, может быть организован путем составления стандартов организаций исполнителей и должностных лиц. Этот процесс формирует систему управления качеством, повышает управляемость. Он называется идущим снизу, потому что он в первую очередь формируется самый нижний слой - стандарты должностных лиц и организаций, а на их основе - более общие стандарты, но управляется процесс сверху, т.к. формализация деятельности не всегда выгодна исполнителям.

Таблица 32

  "Сверху" "Снизу"
Основная цель Описание целей, функций, их распределения и показателей результативности, учитывающее все интересы Формализация деятельности, соответствие реальности и описания, единое понимание процессов функционирования, возможность контроля
Результат Единый документ с описанием целей, функций, их распределения и показателей результативности Множество стандартов (положения и должностные инструкции) во всех организациях и у всех должностных лиц
Место в системе стандартов Стандарт высшего уровня- назначение системы Стандарт низшего уровня - описание процесса
Деятельность Выстраивание иерархии целей, согласование различных интересов, описание существующих и желательных функций и их разделение по исполнителям Сбор в единый документ правил и норм деятельности организации и исполнителя, формализация и изложение неписаных правил. Утверждение стандарта вышестоящим органом.
Использование результата Ознакомление всех для корректировки направлений деятельности в соответствии с определенными целями и распределением функций Открытый доступ к стандартам для осуществления контроля их исполнения
Решение, запускающее процесс Формирование специальной группы (межведомственной) Распоряжение высшего руководителя
Сторонники Гражданское общество Гражданское общество, отчасти организации и работники, желающие четкого определения своих обязанностей
Противники Ведомства, особенно при распределении функций Организации и работники, не желающие четкого определения своих обязанностей
Дальнейшее развитие Проверка стандартов на соответствие целям, функциям, их распределению и показателям результативности Взаимное согласование стандартов и постоянное совершенствование

На уровне ведомства было бы желательно создать стандарт вида учреждений, который бы описывал общие правила функционирования и систему стандартов.

Общедоступность этих стандартов и прописанная в них процедура их совершенствования гарантирует быстрое улучшение самих стандартов.

 Пермская Ассамблея / Исследования






При использовании материалов с сайта Пермского регионального правозащитного центра ссылка на prpc.ru обязательна.