Пермская Ассамблея / Исследования

ПЕРМСКАЯ АССАМБЛЕЯ
Об Ассамблее
Новости
Декларация
Участники
Проекты
Дискуссии
Исследования
Библиотека
Публикации

Разработка организационно-экономической модели региональной системы помощи детям и семье для предупреждения социального сиротства
(На примере Пермской области)

8. Деятельность НКО по противодействию социальному сиротству

8.1. Роль гражданского сектора в реформировании системы поддержки детей, нуждающихся в государственной защите

8.1.1. Мобилизационный подход к эффективности НКО

В эпоху СССР общественные организации использовались очень эффективно в рамках мобилизационного подхода, при котором не тратились бюджетные деньги в социальной сфере за счет "общественной работы": народные дружины, праздничные дежурства и т.д. Хотя можно было бы посчитать, сколько теряли предприятия из-за отсутствия сотрудников, занимающихся производительным трудом.

Мобилизационный подход - одна из первопричин исторического появления в обществе третьего сектора. Это значит, что, именно, через такие подходы к мобилизации ресурсов можно оценивать вклад третьего сектора в решение социальных проблем по конкретным направлениям. К этому потом можно добавить другие ресурсы: благотворительные, волонтерские, кадровые, ресурсы самопомощи и т.д.

В настоящее время отношение государственных и муниципальных органов, осуществляющих деятельности в сфере социального сиротства в Пермской области, к возможности участия в решении этой проблемы НКО в лучшем случае исчерпываются данным подходом.

С этой точки зрения НКО, по определению, не могут внести в данную сферу ничего содержательного, поскольку не являются профессионалами. Они не влияют ни стратегию, ни на тактику проведения реформ в сфере поддержки детей, нуждающихся в государственной защите.

Таким образом, возникает острая необходимость определить уровни проникновения и место НКО в реформировании социальной сферы вообще и деятельности по предупреждению социального сиротства в частности.

8.1.2. Уровни воздействия НКО на реформирование региональной системы помощи детям и семье для противодействия социальному сиротству

Рассмотрим функции НКО на разных уровнях региональной системы, в которой происходят действия по необратимым принципиальным изменениям ситуации с поддержкой детей, нуждающихся в защите.

Для построения системы можно, например, использовать разноуровневую модель акторов - субъектов, влияющих на развитие, которую предлагают некоторые исследователи (Т.И. Заславская и последователи).

Таблица 33

Уровень Основные акторы Гипотетические функции НКО
Микро-уровень: человек, люди, население, граждане, жители, социальные страты и целевые группы, социальные роли и статусы, профессиональные позиции, функционалы, должности и т.д. Улучшение качества жизни детей и семой через увеличение ассортимента возможностей для реализации личности; реализация потребности в нахождении себе подобных; разные аспекты социализации
Мезо-уровень: учреждения, организации, производства, хозяйства, государственные, муниципальные, частные (коммерческие) и общественные (некоммерческие) структуры Контроль за качеством социальных и иных услуг; предоставление услуг, а следовательно, увеличение количества субъектов, осуществляющих деятельности на рынке социальных услуг; поддержка профессиональных стандартов в сообществах, осуществляющих деятельность в данной сфере; отстаивание интересов работников данной сферы и т.п.
Макро-уровень: внутренние акторы влияния на территории, социальные институты, городская среда, органы власти и управления; социальные, экономические, финансовые, нормативные, политические, организационные и другие процессы; и соответствующие им территориальные инфраструктуры и сети Гражданский контроль; экспертиза принимаемых решений в социальной сфере; лоббирование интересов детей; Лоббирование разгосударствления и дебюрократизацияи социальной сферыОсуществление самоуправления, в т.ч. ограничения пределов вмешательства государства в данную сферу
Мега-уровень: субъекты внешнего влияния на территорию: федеральные, региональные и международные акторы и факторы Организация внешнего давления на власть с целью побуждения ее к проведению реформ; осуществление связи и кооперация региональной деятельности с общей деятельностью внутри сетевых и международных организаций; информирование федеральной власти и мирового общественного мнения; формирование имиджа региона; привлечение внешних ресурсов в социальную сферу.
Мета-уровень: мифы, идеи, теории, принципы, стереотипы, нормы и правила, определяющие потребности, поведение деятельность, жизнь и взаимодействие акторов и участников процессов на территории Внедрение "моды" на социальную благотворительность; информирование общества; пропаганда гуманитарных идей (права человека, права ребенка, право на частную жизнь и т.п.); развитие семейных ценностей; ответственное самоограничение разных социальных слоев; превращение проблемы детей в центральную проблему общества и т.п.

Понимание того, что именно общество является заказчиком деятельности по оказанию поддержки детям и семье является ключевым в реформировании социальной сферы. Только с этих позиций может быть снято основное количество ограничений, существующих в государственном секторе и препятствующих проведению реформы.

Понимание того, что ряд ограничений вытекает из несформированности общественных позиций, делает НКО не только партнерами государственного сектора, но и целевое развитие гражданских организаций непременным условием успешности такого партнерства.

И наконец, проблемы дебюрократизации, либерализации социальной сферы, потребности повышения эффективности социальных расходов и т.п., делают партнерами бизнес-сектор и гражданский сектор. И государство объективно чрезвычайным образом заинтересовано в становлении такого партнерства.

Таким образом, роль НКО далеко выходит за рамки мобилизации дополнительных имеющихся ресурсов в систему противодействия социальному сиротству. Весь спектр гражданских организаций (существующих и возникающих) может быть востребован реформой деятельности по обеспечению прав детей и охране детства в широком смысле этого слова, а также в отношении самой незащищенной их части - сирот и социальных срот.

8.2. Базовые принципы, являющиеся основанием для взаимодействия НКО и государства в контексте создания комплексной системы оказания услуг детям, нуждающимся в государственной защите в регионе.

Необходимо спровоцировать создание и развитие институтов гражданского общества, позволяющих сделать отношение общества к целевой проблеме активным. ("Россия - социальное государство", Конституция РФ, статья 7).

Требуется развивать прецеденты формирования новой, активной и адресной социальной политики.

Отсутствие прибыльности - основной принцип, положенный в основу как некоммерческого сектора, так и социальной муниципальной и государственной сферы.

Требуется создание новых рабочих мест в социальной сфере.

Дополнительное финансирование социальной сферы за счет привлечения негосударственных средств без мотива прибыльности.

Особенности правового регулирования, требующие оказание услуг, а не ведения деятельности.

Повышение эффективности расходования бюджетных средств в социальной сфере. Сейчас - наиболее нерационально. Нет новых социальных технологий. Привлечение НКО - возможность идентифицировать новые технологии.

Технология цивилизованного разгосударствления социальной сферы. Еще одна новая социальная технология - социальное инвестирование.

Формирование конкурентной среды в социальной сфере.

Один из реальных механизмов постепенного перехода от административного управления к конкурсности и конкурентности.

Заметный шаг в борьбе с коррупцией.

Основные принципы экономического взаимодействия НКО и государства:

    открытость и свобода движения информации;

    конкурсность и конкурентность;

    детальная проработка процедур и независимая внешняя оценка;

    сочетание, в процессе внедрения предлагаемой технологии:

    1. учета особенностей региональной ситуации;
    2. необходимости осуществления пилотных (экспериментальных) проектов (программ) с возможностью
    3. распространения приобретаемого опыта на всю территорию региона.

    целевое софинансирование;

    социальная прибыльность.

Помимо этого, для государственной власти существуют и дополнительные аргументы в пользу взаимодействия с НКО в данной сфере

Таблица 34

Аргументы в точки зрения реформирования целевой сферы Аргументы с точки зрения реформирования государственного аппарата
Снижение социальной напряженности Реальное усиление власти
1. выявление и устранение "болевых точек" в целевой сфере региона;
2. повышение адресности социальной политики;
3. создание новых рабочих мест в социальной сфере;
4. улучшение структуры рынка труда за счет увеличения доли рабочих мест в социальной сфере;
5. повышение качества оказываемых услуг;
6. повышение оперативности решения проблем социальной сферы;
7. вовлечение граждан в процесс решения социальных проблем общества;
8. повышение эффективности упрвленческих решений в социальной сфере.
1. оптимизация структуры управления;
2. повышение эффективности использования бюджетных средств;
3. прямая экономия бюджетных средств, направляемых в социальный сектор;
4. улучшение качества контроля за расходованием бюджетных средств;
5. упрочение авторитета власти
6. оптимизация управления

8.3. Преимущества НКО

Сфера деятельности некоммерческого сектора во многом пересекается с функционированием органов исполнительной власти. В условиях планово-командного хозяйства решение проблем жизни граждан берет на себя государство и "огосударствленная политическая система", т.е. альтернативы действиям чиновников не существует. Либеральная экономика открывает путь своеобразной "метаконкуренции" институтов, и зачастую оказывается, что оптимальным решением является передача полномочий в руки независимых неприбыльных организаций.

На наш взгляд, конкурентоспособность некоммерческого сектора целесообразно оценить с институциональной точки зрения. Неприбыльные организации оказались в числе тех немногих институтов, развитие которых в России идет эволюционным путем. Их возникновение по инициативе самих граждан отражает действительные насущные потребности общества.

Рассмотрим преимущества некоммерческих организаций перед государственными органами с точки зрения трансакционных издержек.

Сама природа некоммерческих организаций позволяет им существенно снижать издержки поиска информации. Причина в том, что работники НКО часто сами являются потребителями производимых социальных услуг и/или работают на ту же категорию потребителей вне своих организаций. Ярким примером служат объединения, создаваемые по конкретному признаку: инвалиды, частные предприниматели, представители творческих профессий, жители одного района, производители определенной отрасли. Они имеют непосредственный доступ к информации о реальном спросе на подобные услуги, достаточно полно представляют реальные потребности конкретных групп населения.

Возможность существенного снижения издержек оппортунистического поведения заложена также в природе некоммерческих организаций. Как правило, стороны связывают родственные, дружественные связи, личная лояльность. Вследствие этого гораздо более редки случаи обмана, нарушения обязательств. Большое значение в некоммерческом секторе придается репутации организации, особенно учитывая тот факт, что одним из основных источников их финансирования являются благотворительные пожертвования. Все это позволяет говорить о том, что неприбыльные организации меньше сталкиваются с проявлениями оппортунистического поведения, нежели органы государственного аппарата. "Размеры рынка" будут определять и издержки ведения переговоров и заключения контрактов и издержки спецификации и защиты прав собственности. "Безличный" характер обмена со стороны органов государственной власти заставляет их тратить дополнительные средства на предотвращение возможных злоупотреблений. Примером может служить порядок предоставления органами власти различных социальных услуг. Потенциальные потребители должны сначала подтверждать свой статус и право на получение таких услуг, для чего им приходится затрачивать много сил и средств на сбор соответствующих документов. Затем чиновники государственного аппарата вынуждены зачастую проводить проверки целевого использования выделенных бюджетных средств. Все это явно не способствует повышению эффективности их работы.

В силу того, что большинство НКО создается для решения конкретной задачи, можно говорить о том, что специфичность их активов - это одна из наиболее сильных сторон их деятельности.

Во-первых, большим преимуществом является местоположение некоммерческой организации: как правило, она создается в месте непосредственного потребления ее услуг.

Во-вторых, организации неприбыльного сектора, будучи относительно самостоятельными, специализируясь на конкретной проблеме, имеют возможность более эффективно вкладывать средства в оборудование, программное обеспечение, необходимую литературу, методические разработки. В отличие от них, подразделения государственного аппарата, являясь бюджетными организациями, ограничены в отношении целей расходования выделяемых средств, и, кроме того, ограничены в возможности получения информации о последних разработках в области методик и технологий, которыми НКО обмениваются в ходе проводимых ими самими семинаров и конференций. Вследствие этого, методическое обеспечение государственных органов зачастую не позволяет им быть достаточно конкурентоспособными в отношении оказания социальных услуг.

Недостатки государственного аппарата отчасти порождены самой его громоздкой иерархичной структурой. Существование нескольких уровней управления тормозит прохождение информации и принятие решений.

При взаимодействии государственных органов с неприбыльными организациями за рубежом получило распространение создание специальных структур при местных администрациях - особых агентств, которым переданы полномочия по заключению контрактов с негосударственными НКО. Этим агентствам передано все управление взаимодействием с некоммерческими поставщиками услуг, т.н. управленческий надзор. Функционирование таких структур позволяет осуществлять более тщательный контроль работы НКО и эффективности расходования ими средств, и в результате - экономить бюджетные средства.

В систему государственной поддержки "третьего сектора" входят и особые привилегии при финансировании: предпочтения при заключении контрактов на оказание социальных услуг (по отношению к коммерческому сектору), создание специальных резервов для некоммерческих поставщиков услуг, стимулы для бизнеса для оказания услуг НКО на льготных условиях (например, поощрение банков предоставлять средства для реализации проектов обеспечения жильем малоимущих).

В российской практике сложились следующие способы финансовой поддержки некоммерческого сектора: выделение субсидий конкретным организациям по их заявкам на различные цели; финансирование на конкурсной основе отдельных проектов НКО посредством выделения грантов; заключение контрактов с НКО на выполнение работ и оказание услуг через размещение социальных заказов.

В целях исследования финансовой поддержки некоммерческого сектора наибольший интерес представляют конкурсные механизмы взаимодействия, к которым относятся социальный заказ, муниципальный заказ, муниципальный грант, тендеры, конкурсы социальных проектов, конкурсы для НКО по разным номинациям, конкурсы на получение кредита.

На наш взгляд, пока государственная система социального обеспечения не позволяет использовать в процессе финансирования НКО весь набор инструментов, доступных правительствам развитых стран. Речь идет, прежде всего, о системах медицинского и социального страхования, которые оставляют за гражданами право выбора того или иного поставщика соответствующих услуг, что, в свою очередь, создает основания для межсекторной конкуренции в сфере социального обслуживания. В России же в ближайшем будущем развитие некоммерческого сектора во многом будет зависеть от готовности региональных властей частично делегировать ему свои полномочия через систему социальных контрактов на оказание социальных услуг населению. При этом применение конкурсных механизмов финансирования - социальный заказ, муниципальный грант - позволит использовать бюджетные средства наиболее эффективно. В условиях относительно низкого жизненного уровня населения в обозримом будущем бюджетные средства, скорее всего, останутся одним из основных источником поступлений НКО.

8.4. Участие НКО в исполнении социальных программ в сфере социального сиротства

Как было рассмотрено выше существующая система монополизма государственных и муниципальных организаций по проведению разнообразной деятельности по противодействию социальному сиротству не эффективна. Приход в эту сферу новых производителей услуг выгодно обществу в целом и потребителю в частности. Помимо этого, вполне возможно, что выделение части функций в виде получения результатов, а не финансирования конкретной деятельности (своеобразный социальный подряд) позволит решить проблему негибкости бюджетного целевого финансирования.

Одной из основных форм реализации социальных задач программ и проектов в обществе должен стать социальный заказ. Но он - отнюдь не единственная возможность решения проблем. В качестве других форм можно привести:

целевое финансирование конкретных организаций, осуществляющих социально значимую деятельность. Такое взаимодействие можно признать вполне разумным в случаях, когда существует осознанная государством или муниципальной властью потребность в каких-либо социальных услугах и таким родом деятельности на удовлетворяющем власть уровне занимается лишь одна организация - "естественный монополист";

конкурсное размещение государственных или муниципальных грантов среди государственных и негосударственных некоммерческих организаций. В этом случае власть провозглашает оказание поддержки в виде финансирования проектов или иных инициатив указанных некоммерческих организаций, поскольку такие инициативы или проекты не вошли (а, возможно - и не могли войти) в схему бюджетного финансирования. При этом, как правило, объявление таких конкурсов сопровождается некоторыми ограничительными рамками по определенным тематическим признакам. Это позволяет сконцентрировать силы и средства на решении какого-либо достаточно узкого круга проблем;

создание ассоциированных структур (государственно-общественные, общественно-государственные, муниципально-общественные, общественно-муниципальные организации, фонды, некоммерческие ассоциации, партнерства и т.д.), имеющих определенный круг целей и задач и создающихся целевым образом для их достижения и решения;

подписание временных соглашений о сотрудничестве, в рамках которого могут проводиться разовые мероприятия или акции социальной направленности;

подписание долгосрочных соглашений, определяющих принципы взаимоотношений различных секторов общества (или их частей). К такого рода соглашениям относятся трехсторонние соглашения между органами исполнительной власти, предпринимателями и профсоюзами.

Приведенный перечень является отнюдь не исчерпывающим.

Рассмотрим некоторые из видов взаимодействия НКО и государства в сфере оказания социальных услуг детям и семье.

8.5. Социальный заказ.

Социальный заказ это неприбыльная возмездная услуга, оказываемая социально незащищенным группам населения исполнителем, который был выявлен в результате публичного конкурса.

Проблема реализации механизма государственного (муниципального) социального заказа не может быть решена в отрыве от понимания конкурентоспособности НКО в выполнении данного заказа. Согласитесь, что по большому счету, горожанам все равно, кто именно предоставляет те или иные социальные услуги . Важно, чтобы они были качественными и по приемлемой для бюджета цене. Конечно, есть еще и долговременные цели: преодоление монополизма и развитие конкуренции в социальной сфере, повышение адресности социальной политики, привлечение в социальную сферу дополнительных ресурсов и т.п.

Для соблюдения заложенного в основе идеи социального заказа режима предельно широкого конкурса исполнителей проекта необходимо, что бы в качестве конкурентов выступали представители всех трех секторов экономики: муниципального (государственного), некоммерческого, коммерческого.

Однако, на сегодняшний день российские НКО в силу целого ряда причин не готовы к тому, чтобы самостоятельно решать важнейшие проблемы социального обслуживания. Только в некоторых сферах по степени профессионализма выполненных работ они могут соперничать с муниципальными органами и бизнес-сектором. Именно поэтому так похожи первые попытки применения социального заказа в регионах на грантовые конкурсы. В существующей практике чаще речь идет о разовом целевом финансировании НКО, а не о долгосрочных партнерских отношениях между органами местного самоуправления и представителями общественных организаций.

Конкурентоспособность в борьбе за социальный заказ требует от некоммерческих организаций таких качеств, как обладание уникальными социальными технологиями, способность содержать штат квалифицированных (а по условиям некоторых конкурсов дипломированных) сотрудников, досконально знающих сферу социального обслуживания, наличие системы организационного развития, грамотного финансового управления и бухгалтерского учета.

Представители муниципального управления города Перми (включая представителей районных администраций) сформулировали свои подходы к организации конкурса на выполнение социального заказа на одном из семинаров.

Взаимодействие с НКО начинается не на этапе конкурса, а ранее. Это вытекает их необходимости определения проблемных зон для социального заказа. Соответственно, по мнению представителей муниципальных органов власти, деятельность может протекать в несколько последовательных этапов:

Анализ потребности в социальном заказе. Совместное формулирование целей и задач деятельности местных органов управления и некоммерческих организаций.

Определение партнеров при решении социальных проблем.

Определение форм взаимодействия.

Поиск средств, ресурсов для решения проблем.

Разработка механизма по проведению конкурса.

Включение программы взаимодействия в целевые программы органов власти.

Проведение конкурса.

Осуществление мероприятий, намеченных по программе

Осуществление мониторинга в ходе выполнения программ и информирование общественности об их результатах.

Способами для прохождения этих этапов могут быть: круглые столы, совместные семинары, создание коалиций и ассоциаций, работа с депутатским корпусом, объявление конкурсов, организация консультирования с финансовыми управлениями в муниципалитетах и т.д.

Представители администрации местного самоуправления , принимавшие участие в работе семинара, предложили критерии по выбору социальных проектов для финансирования. Среди них были названы:

Соответствие проектов заданному направлению.

Экономическая и социальная эффективность проектов.

Аккумуляция ресурсов. Привлечение собственных ресурсов организации.

Соответствие опыта и имиджа организации характеру требуемой деятельности.

Возможность публичной отчетности. Прозрачность деятельности самой организации до конкурса на выполнение социального заказа и во время его выполнения.

Инновационный подход

Готовность организации к финансово-хозяйственной деятельности по расходованию целевых средств в соответствии с требованиями муниципальных контрольно-ревизионных управлений

Соответствие организационно-финансовой деятельности (с точки зрения объемов и графика затрат) выполняемому заказу.

Профессиональное, кадровое обеспечение деятельности, необходимо для выполнения заказа.

Соответствие финансового обоснования проекта реальным финансовым расценкам.

Умение найти оптимальный источник финансирования.

Знание нормативно-правовых актов местного значения.

Как видно из данного примера , выполнение социального заказа муниципальными органами власти ни в коем случае не рассматривается , как простое оказание оговоренной услуги за вознаграждение. Именно поэтому для некоммерческой организации выполнение всех требований может быть настолько сложным, что сделает деятельность по выполнению социального заказа не таким уж привлекательным источником финансирования по сравнению, например, с западным грантом. Однако сам механизм социального заказа (особенно на уровне местного самоуправления) является фактором и источником перенастройки функционирования местного сообщества по принципу субсидиарности. Под ним понимается опора на собственные силы, т.е. такое распределение полномочий между объектом управления (в данном случае организацией жизни людей в городе) и различными уровнями управляющей системы, при котором делегирование ресурсов и полномочий происходит не сверху вниз, а снизу вверх. Иными словами, местное сообщество что-то вполне может делать само (или с помощью его организованной части), чем отдавать эти полномочия полностью чиновникам в муниципалитете. Муниципальные функции должны максимально учитывать потребности и интересы горожан. Ничего большего в муниципальных функциях нет.

Итак, процесс получения заказа для НКО - это процесс участия в публичном конкурсе (тендере) на выполнение услуг. Он предполагает

ознакомление с условиями конкурса,

грамотное оформление требующихся документов,

передачу комплекса документов в конкурсную комиссию в оговоренные сроки и в соответствии с оговоренной процедурой

ознакомление с результатами конкурса

подписание, в случае победы, договора на оказание услуги.

Примером нормативно-правового обеспечения выполнения социального заказа может служить Закон Пермской области "О социальном Заказе". Однако практическая деятельность НКО по выполнению социального заказа именно, как оказание заранее определенной неприбыльной услуги социально-незащищенным слоям населения на условиях равного публичного конкурса, в Пермской области затруднена по ряду причин

преобладание отраслевого принципа формирования бюджета над программно-целевым, что крайне затрудняет финансирование социального заказа;

невысокая реальная конкурентоспособность НКО по сравнению с коммерческим и государственным (муниципальным) сектором

стремление уменьшить государственные (муниципальные) затраты на администрирование отдельных конкурсов социальных заказов

недостаток практики и др.

Поэтому пока реализация соцзаказа, ведется через областной, окружной и муниципальный конкурсы социально-значимых проектов. Т.е. скорее через разовые государственные (муниципальные) гранты.

8.5.1. Система государственных (муниципальных) грантов

Государственный (муниципальный) грант , как способ финансирования деятельности НКО, - это поддержка инициатив некоммерческих организаций , с помощью финансирования программ или проектов, ими разрабатываемых. Государственные (муниципальные) органы вправе, используя, в основном, внебюджетные средства либо средства, предусмотренные в бюджете на развитие негосударственной некоммерческой инициативы, на конкурсной основе финансировать те или иные программы или проекты. При этом, как правило, для таких инициатив задаются лишь ориентировочные, предпочтительные для власти направления.

Практически реализация грантов НКО проходит через проведение конкурсов и ярмарок социально-значимых и культурных проектов, опыт проведения которых в Пермской области достаточно велик.

С 1999 г. в Перми ежегодно проводится городской конкурс социально значимых проектов общественных организаций и советов самоуправления.

Основными источниками финансирования были:

Городские целевые программы;

фонд дополнительных финансовых ресурсов развития города;

городской экологический фонд;

фонд занятости населения;

средства ряда предприятий и предпринимателей города Перми

резервный фонд Губернатора Пермской области.

На 1 конкурс было подано 156 проектов от 124 организаций, на второй 201 заявка от 119 организаций, на третий 156 проектов от 140 организаций.

Средства конкурсного фонда для реализации проектов составили : 1 конкурс - 282,0 тыс. руб., 2 конкурс - 1160,8 тыс. руб., 3-1 конкурс - 1700,0 тыс. руб.

Помимо этого проводился областной конкурс социальных и культурных проектов и два окружных (первый из которых проходил в Перми). В марте 2002 года состоялись 4 городской и 2 областной конкурс социально значимых проектов.

За это время сформировался основной алгоритм проведения подобных конкурсов.

Проведение консультаций с руководителями целевых программ и НКО. Формирование номинации.

Объявление конкурса, в т.ч. размещение информации на официальном сойте администрации

Постоянное проведение консультаций для НКО по различным проектным линиям руководителями и специалистами соответствующих отделов Администрации. Консультации участников конкурса по написанию проектов в Уральском центре поддержки НГО

Проведение установочного семинара в актовом зале Администрации .

Прием проектов конкурсной комиссией.

Проведение в выставочном комплексе "Пермская ярмарка" ярмарки социально-культурных проектов. Объявление итогов конкурса и вручение дипломов .

По итогам конкурса Администрация заключает договоры с организациями - победителями на реализацию проектов.

Пакет конкурсной документации содержит, как правило, следующие документы: Положение о проведении конкурса; официальное извещение о проведении конкурса; методические рекомендации (по разным проектным линиям); форму заявки на участие в конкурсе с перечнем необходимых документов; извещение о проведении ярмарки социально-культурных проектов.

При этом выявились ограничения, вытекающие из реально-сложившейся практики проведения подобных конкурсов.

Если говорить вообще о роли конкурсов в решении социальных проблем региона, то ее можно определить следующим образом: в отдельных случаях конкурсы оказывают существенную поддержку отдельным действительно социально-значимым проектам, но в целом конкурсы пока не оказывают существенного развивающего влияния на некоммерческий сектор и социальную ситуацию. Возможно, это происходит потому, что в рамках конкурса часто поддерживаются традиционные для муниципальных гражданских организаций проекты, часть из которых и раньше финансировалась из бюджетных или внебюджетных фондов.

Исходя из условий небольшого грантового фонда и жесткой регламентации расходования бюджетных средств, НКО очень трудно будет победить в конкурсе с проектами по настоящему инновационными. Как правило, стоит очень четко подчеркивать уже имеющийся опыт реализации подобной деятельности и необходимость ее расширения и мультиплицирования результатов.

Чрезвычайно важно понимать ограничения на расходование бюджета, которые предполагают использование только законодательно-определенных нормативов расходования средств, преобладание в структуре бюджета прежде всего возмещаемых текущих затрат и очень небольшое количество оплаты труда работников организации.

Для победы в конкурсе НКО необходимо продемонстрировать наличие собственных или привлеченных средств для реализации проекта. При этом иногда волонтерского труда и предоставления оргтехники и помещения, оплачиваемого собственными средствами, бывает недостаточно, т.к. в ряде конкурсных документов эти средств не считаются привлеченными.

Иногда достаточно затратное для НКО участие в ярмарке социальных и культурных проектов может не иметь значения для победы в конкурсе. К сожалению, очень часть происходит путаница, и ярмарка превращается в простую выставку. По идее ярмарка предполагает презентацию проектов с целью "продажи" возможным спонсорам и донорам. Т.е. некоммерческие организации представляют на ярмарке свои проекты. По ярмарке ходят представители бизнеса, государства и благотворительных фондов и смотрят, что бы им такое профинансировать. Заканчивается обычная ярмарка подписанием договоров между гражданскими организациями и донорами о финансировании конкретных проектов. Фактически же в настоящий момент проходит выставка по итогам уже состоявшегося конкурса, на которой будут представлены уже проигравшие и уже выигравшие проектов, вопрос с финансированием или нефинансированием которых уже решен. Поэтому часто смысл этого мероприятия ускользает: в лучшем случае - это презентация проектов НКО друг другу и отчет организаторов конкурса о проделанной работе.

Однако и государство, и некоммерческие организации, принимая во внимание ограниченность имеющейся практики предоставления государственных (муниципальных) грантов , в целом должны понимать, что ее развитие дает немалый шанс отдельной организации и гражданскому обществу в целом на формирование нормальной системы ресурсного обеспечения воспроизводства и реализации эффективных гражданских инициатив.

Для НКО эти конкурсы чрезвычайно важны тем, что они легализуют в отечественной действительности грантовую практику; являются примером и стимулом для развития аналогичных инициатив социально ориентированного бизнеса; приучают государственные (муниципальные) органы к регулярному взаимодействию с некоммерческим организациями; дают возможность финансирования отдельных проектов и "выживания" организации на определенном этапе.

8.5.2. Участие НКО в целевых государственных (муниципальных программах)

Участие некоммерческих организаций в выполнении мероприятий федеральных, государственных и муниципальных целевых программ, одно из наиболее традиционных направлений финансирования деятельности НКО.

При этом можно участвовать как в программах собственно развития некоммерческого сектора ("Развитие территориального общественного самоуправления". "Развитие социально-значимых инициатив" и т.п.), так и в программах отраслевой направленности ("Дети Рикамья", Содействие занятости населения", "Развитие туризма", "Молодежь Прикамья" и др.).

Участие НКО в выполнении мероприятий Программы может выступать в двух основных формах:

некоммерческая организация заранее определяется в качестве ответственного исполнителя одного из мероприятий (или даже целого раздела)

НКО участвует в конкурсе на выполнение конкретного мероприятия

В первом случае НКО, как правило, активно участвует в разработке данной программы, ее авторитет не вызывает ни у кого сомнения, либо она сама является объектом развития в данной программе.

В случае конкурса на выполнение мероприятий Программы, действия НКО аналогичны участию в конкурсе на выполнение социального заказа. Собственно говоря, иногда объявленная в данном мероприятии деятельность может быть частным случаем социального заказа.

Как правило, в рамках выполнения мероприятий целевых государственных (муниципальных) программ НКО могут предлагать для финансирования такие виды деятельности, которые совпадают с проводимой ими, но требуют большего масштаба, проведения анализов и распространения успешного опыта, развития новых направлений и т.п. Фактически это могут быть следующие виды деятельности:

проведение семинаров, консультаций, оказание услуг для конкретных объектов программного развития

проведение обсуждений, конференций, мониторингов, исследований с целью внесения корректив в государственную (муниципальную) политику по целевым вопросам

разработка методических материалов, справочников, пособий, информационных баз, который позволяют улучшить информационную среду рассматриваемого объекта или увеличить преемственность политики и долговременность позитивных результатов

проведение PR-кампаний, общественных акций и т.п. с целью улучшения общественного мнения по отношению к объекту изменений или к политике в его отношении

ведение деятельности по привлечению к решению проблемы других источников финансирования (донорских программ и фондов, предпринимательского сообщества, средств другого уровня государственного управления и т.п.

В рамках заявленной деятельности могут быть профинансированы текущие затраты на ее ведение, а также оплата труда привлеченных (а в некоторых случаях собственных) специалистов.

8.5.3. Субсидирование деятельности НКО

Субсидии можно рассматривать как финансирование деятельности НКО в части экономии их средств. Так сказать, уменьшение необходимости финансирования.

Оно может выступать в виде предоставления льгот:

налоговых,

имущественных, например, уменьшение ставки арендной планы за пользование помещениями, находящимися в государственной (муниципальной) собственности,

косвенных, когда льготы предоставляются организациям, которые в свою очередь на более выгодных для НКО условиях передают им в аренду имущество, в т.ч. помещения.

Чаще субсидирование выглядит, как предоставление некоторых ресурсов бесплатно, в "натуральной" форме. Это может быть доступ к оргтехнике и телефонной связи, передача канцелярских товаров, бесплатное предоставление помещений для мероприятий, предоставление транспорта для поездки, какие-то виды информационной поддержки, в т.ч. бесплатная публикация информации в СМИ.

Такая "натуральная" поддержка может оказываться отдельной НКО. А может осуществляться для всех НКО определенной территории через формирования специальной инфраструктурной единицы, финансируемой средствами бюджета.

Обычно это бывают разные варианты общественно-муниципальных информационных центров.

Например, в Перми созданы и функционируют методические кабинеты в составе отделов по местному самоуправлению районных администраций города. Методический кабинет осуществляет роль районного информационного центра для оказания информационной, методической, юридической и организационной помощи органам территориального общественного самоуправления, общественным объединениям, национально-культурным центрам, а также для организаций постоянных консультаций администрации района с политическими партиями и религиозными объединениями.

8.6. Примерный финансово-экономический расчет эффективности механизма социального заказа

Масштабы внедрения социального заказа как формы совместного государственного и негосударственного социального инвестирования сегодня установить невозможно, поэтому экономическую эффективность предлагаемого механизма можно рассчитать на основании такого условного примера:

Предположим, на выполнение условной социальной программы в рамках бюджета региона предусматривается финансирование в объеме 1.000.000. (один миллион) рублей.

Основные виды мероприятий выделены в отдельные мелкие пакеты социальных заказов. Объем финансирования условного социального заказа составляет 100.000. (сто тысяч) рублей.

В настоящее время это означает, что на данный вид деятельности необходимо просто выделить 100000 рублей.

Как это выглядит в условиях социального заказа.

  1. Администрирование конкурса (проведение, экспертиза, оценка и т.п.) - это некоторые дополнительный расходы . Решим , что он ориентировочно равны 5000 рублей. Тем самым общий объем финансирования социального заказа, при его реализации, составляет 1050000 рублей.

  2. По условиям конкурса исполнитель должен обеспечить собственный вклад в реализацию проекта.

Бюджетное финансирование составляет 75000 рублей.

30000 рублей должно быть привлечено заявителем - будущим Исполнителем социального заказа

Эти средства могут быть привлечены в следующем виде (в т.ч. комбинацией видов):

Волонтерский (неоплачиваемый) труд и другие внутренние (в т.ч. финансовые и материальные) ресурсы самой организации;

Благотворительные средства донорских организаций. Возможность получения такого ресурса высока, т.к. благотворительные фонды чрезвычайно приветствуют реализацию проектов при любой форме поддержки властей, считая это залогом долговременности положительного эффекта от реализации проекта;

Спонсорские средства, полученные из бизнес-сектора либо средства партнерских организаций

Данный расчет показывает простую и прямую экономию бюджетных средств в размере 25000 (двадцать пять тысяч) рублей.

8.6.1. Особенности деятельности НКО Пермской области по выполнению социального заказа. Экономический эффект от их деятельности.

Разработанный в Пермской области механизм финансирования ориентирован на повышение эффективности использования бюджетных средств, вкладываемых в социальную сферу. Кроме того, один из принципов формирования и размещения социального заказа заключается в том, что реализация мероприятий в рамках социального заказа не должна быть связана с извлечением прибыли. На наш взгляд, это требование непосредственно будет стимулировать расширение "сферы влияния" именно НКО, так как бизнес, как правило, имеет иные цели. Хотя в определенных ситуациях, будучи заинтересованными в поддержании объема деятельности, создании имиджа, укреплении связей с органами власти, коммерческие фирмы также могут стремиться к получению заказа: согласно Закону Пермской области "О государственном социальном заказе в Пермской области" участниками конкурсов могут быть юридические лица любой формы собственности и организационно-правовой формы. Следовательно, к исполнению социального заказа могут быть привлечены как некоммерческие, так и коммерческие организации. К тому же, в ряде случаев, например, создания объектов социальной инфраструктуры, может быть желательна работа именно с коммерческими производственными предприятиями, которые имеют все возможности для выполнения подобных заказов. В то же время закон дает право в ряде случаев ограничивать участие в конкурсе коммерческих организаций и особо оговаривает, что в ходе проведения конкурса предпочтение при выборе победителя при прочих равных условиях отдается некоммерческим организациям.

Финансирование социальных заказов по конкурсам на выполнение областных социальных программ предусматривается за счет средств, выделенных на социальные программы. Финансирование соцзаказов по областному конкурсу инициативных соцпроектов (разрабатываемых и представляемых самими НКО) осуществляется за счет средств областного бюджета, утверждаемых ежегодно отдельной строкой в его расходной части.

Одним из принципов формирования и размещения социального заказа, установленных ст. 4 Закона ПО "О государственном социальном заказе в Пермской области" является сочетание бюджетного финансирования с привлечением дополнительных средств из негосударственных источников. Выполнение соцзаказов предполагается осуществлять не только за счет областного бюджета, но и имущества, которое может быть предоставлено заказчиком исполнителю безвозмездно или на льготных условиях для выполнения программы, средств, которые исполнитель привлечет сам, а также добровольных вкладов юридических и физических лиц. Внебюджетными источниками могут стать собственные средства исполнителя в виде его активов и привлеченные им средства. В качестве привлеченных средств могут выступать пожертвования физических и юридических лиц, зарубежные и отечественные гранты, труд волонтеров.

Таким образом, налицо, по крайней мере, декларативно, стремление органов власти свести к минимуму финансирование социальных программ из бюджетных средств при сохранении объема и качества и делегировать часть ответственности по их исполнению НКО. Но, вполне вероятно, что в существующих условиях привлечение дополнительных средств будет сопряжено со значительными трудностями.

На муниципальном уровне в Перми сделана попытка внедрения конкурсного механизма финансирования НКО в двух формах. Во-первых, непосредственный социальный заказ, предусматривающий, что органы власти четко представляют, как нужно решать проблему, и поэтому четко формулируют требования к подрядчикам. Второй формой является поддержка проектов и программ, разработанных самими НКО (фактически - выделение грантов, хотя этот термин в муниципальных нормативных документах в данном случае и не используется). В этом случае администрация осуществляет экспертизу проектов и оценивает потребность в них общества и их качество. Примером первой формы служит конкурс на оказание социальных услуг социально незащищенным категориям населения, второй - конкурс социально-значимых проектов. Обе формы имеют свои положительные черты. В первом случае органы власти, имея возможность представить состояние проблемы в целом, могут определить наиболее "узкие места" и, следовательно, направить усилия на их ликвидацию. В то же время конкурс проектов позволяет НКО проявить свои инновационные способности и предложить нестандартные решения знакомых проблем, а также привлечь внимание к новым.

Наряду с повышением качества предоставляемых услуг конкурсные механизмы позволяют в определенной степени экономить бюджетные средства. Примером может служить опыт пермской области. В сентябре 1999 года Фонд Евразия осуществлял программу "Объединение городского сообщества для решения местных проблем". Целью программы стало совместное с городскими администрациями внедрение и развитие на территории России механизма финансирования НКО из бюджетных средств на конкурсной основе. Фонд финансировал лишь проведение конкурса социально-значимых проектов среди общественных объединений и ОТОСов (органов территориального общественного самоуправления), администрация выделяла средства на финансирование организаций в рамках городской целевой программы "Поддержка общественного самоуправления и общественных инициатив на 1996-2000 годы". При этом проекты разрабатывали сами НКО, а конкурсная комиссия принимала решение об их финансировании. Максимальная сумма финансирования одной организации была утверждена в размере 10 тыс. рублей на четыре месяца. По итогам конкурса из 119 участников победителями стали 26 организаций. От городских властей они получили в общей сложности 262 тыс. руб., при этом непосредственно из городского бюджета 186 тыс. Кроме того, согласно заявкам участников, сумма их собственных и привлеченных средств составила 447,7 тыс. руб.[5] В целом помимо бюджетных средств было привлечено 3837,5 тыс. руб. (включая средства Фонда Евразия (500 тыс. руб.), спонсоров (287,5 тыс. руб.), а также средства населения, НКО, труд волонтеров (3050 тыс. руб.)), что, по оценкам специалистов городской администрации, составило 20,6 руб. на 1 руб. бюджетных средств[6]. Однако, на наш взгляд, имеет смысл произвести еще один, гипотетический, расчет соотношения бюджетных и внебюджетных средств, исключив при этом финансирование Фонда Евразия, которое стало, в определенном смысле, случайным, и увеличив соответствующим образом объем бюджетных расходов. В итоге внебюджетные средства составят 4,9 руб. на 1 рубль бюджетных.

8.7. Пример аналитической оценки полезности деятельности НКО

Проблема финансирования деятельности некоммерческих организаций является не только вопросом о возможности более или менее эффективного существования или просто выживания организации. Решение данной проблемы смыкается с осознанием полезности деятельности организации для местного сообщества, формированием у нее самой четкого представления о собственной миссии, характере собственной деятельности и ее результатах.

Такой взгляд на ситуацию заставляет организацию применять почти маркетинговые подходы к формированию "продуктового ряда" собственной полезности.

Так, можно предложить проанализировать предлагаемую НКО деятельности с точки зрения "выгод", которые получает от его деятельности общество, с помощью простейшей матрицы Абеля. По оси абсцис (Х) отметим потребителя - того , у кого есть нерешенные проблемы, неудовлетворенные потребности. По оси ординат (У) - какие именно у него нужды. По оси аппликат (Z) отметим, как именно некоммерческая организация решает данную проблему ( с помощью какой деятельности, каких механизмов, какого продукта и т.п.).

Далее попытаемся определить максимально большее количество наших потребителей. Наиболее эффективным являются те виды деятельности, которые позволят удовлетворить максимальное количество разных потребителей и разных потребностей.

Например, предположим, что мы пытаемся определить возможности финансирования деятельности некоммерческой организации, занимающейся помощью выпускникам детских домов.

Таблица 35

Кто нуждается? В чем именно нуждается? Как помогаем?
(С точки зрения заявителя - НКО)
Люди, которые воспитывались в детском доме и имеют проблемы с социальной адаптацией в первые несколько лет после выпуска. Советы и консультации в отношении простейших бытовых и социальных вопросов.В месте, где можно пообщаться с товарищами "по несчастью" и по преодолению несчастья.В повышении своей социальной значимости. Создаем Дом поддержки. В котором есть наставники в отношении простейших бытовых вещей (как принять гостей с минимальными затратами), как сшить юбку и т.п.; есть консультационные часы юриста, психолога, экономиста и т.п. Организуем в этом доме Клуб выпускников детских домов.Используем выпускников детских домов как экспертов по идентификации типичных проблем и носителей успешного (и неуспешного) опыта их преодоления.
Будущие выпускники детских домов В понятной и правильной информации о тех проблемах, которые у них могут возникнуть и способах их практического решения.В уверенности, что они могут рассчитывать на совет и поддержку, когда закончат свое пребывание в детском доме. Собираем информацию об успешном и неуспешном опыте адаптации выпускников к жизни вне "закрытого" учреждения. Формируем "истории успеха". Организуем встречи будущих и реальных выпускников детских домов. С помощью экспертов (консультантов)., которые уже помогали решать конкретные проблемы проводим беседы с воспитанниками детских домов или готовим специальные справочники (методические пособия)
Воспитатели и преподаватели в детских домах. Поддержка (в т.ч. методическая) их деятельности. Актуализация информации, которой они владеют.Помощь в организации мероприятий для воспитанников детских домов.Повышение мотивации (например личная успешность, как специалистов) То же, что и в предыдущем пункте. + организации консультирования педагогов экспертами (консультантами) Дома поддержки. + методические материалы для педагогов и воспитателей.
Местное сообщество Успешная социализация выпускников детских домов.Повышение эффективности управленческих государственных и муниципальных решений по поводу выпускников детских домов Повышаем возможность принятия правильных решений в проблемных ситуациях для некоторого количества выпускников. Улучшаем условия социализации. (анализ опыта, выработка рекомендаций, существование инфраструктурного механизма и т.п.).На основании опыта решения проблемных ситуаций готовим рекомендации органам государственного и муниципального управления.
Другие организации НКО Взаимодействие с целью решения общих пограничных проблем либо повышения успешности членов организации Совместные акции (например с молодыми инвалидами в связи с нарушением прав при приеме на работу и т.п.), межсекторное взаимодействие (взаимодействие с предпринимательским сообществом и комитетами образования по вопросу ведения курса "Как стать предпринимателем в Пермской области" в детских домах и др.). Привлечение к консультированию и общению с выпускниками детских домов членов Ассоциации многодетных семей (научат варить борщ), Союза журналистов (научат читать СМИ и не верить газетам сразу), Союз дизайнеров (проведут мастер-класс) и т.п.
Администрации (региональные и муниципальные) Эффективная реализация целевых программ типа " Дети и сеья""Региональная молодежная полтика", "Развитие занятости и трудовых ресурсов"Организация специальных социально-ориентированных услуг.Проведение исследований и мониторингов реализации программ. нарушения прав.Привлечение в регион средств (в т.ч.целевых федеральных программ) для инвестирования социальной сферы в регионе (муниципальном образовании). У нас есть инструмент, механизмы, участники, партнеры, опыт, волонтеры и др. Участвуем в конкурсе проектов на повышение социальной адаптации выпускников детских домов или разработку пилотного механизма формирования инфраструктурного сопровождения защиты детей и молодежи, или на создание специальных методических материалов для сети детских домов в регионе. Претендуем на социальный заказ в предоставлении услуг (силами выпускников детских домов или для выпускников детских домов) , проводим мониторинги реализации прав выпускников детских домов или т.п.

Таким образом, с помощью простого аналитического инструмента можно определить, какую полезность для общества несет деятельность данного Дома поддержки. А также найти возможность для финансирования данной деятельности в связи с большим совокупным эффектом от реализации данного проекта.


5 О выполнении городских целевых программ в 1999 году. Решение Пермской городской Думы II созыва N 58 от 23 мая 2000 г.

6 Там же.

 Пермская Ассамблея / Исследования






При использовании материалов с сайта Пермского регионального правозащитного центра ссылка на prpc.ru обязательна.