НОВЫЙ САЙТ ПРПЦ НА NEW.PRPC.RU





Главная / Гражданские дискуссии / "Бедность сегодня"

ГРАЖДАНСКИЕ ДИСКУССИИ

Проект Пермской гражданской палаты
"Пермская Ассамблея - Гражданские дискуссии"
При поддержке института "Открытое общество"
(Фонд Сороса). Россия

Выдержки из публикации "Бедность и льготы: мифы и реальность"
Независимого института социальной политики "Институт экономики города" - Москва 2002

1. Бедность как социально-экономическое явление

1.3. Кто сегодня бедный в России

Совокупное влияние факторов, сконцентрировавшихся в сфере занятости, распределения социальных трансфертов и организации социальной защиты привело к тому, что появились социально демографические типы домохозяйств с высоким риском бедности. Данные табл. 1 свидетельствуют о том, что сельские домохозяйства отличаются как более высокой вероятностью попадания в число бедных [1] так и более высокой глубиной бедности (дефицит дохода [2] в расчете на душу выше). Вместе с тем, в общем объеме недостающего дохода сельские семьи составляют только 31.4%. Это означает, что основные ресурсы программ по содействию сокращения бедности должны быть направлены на городские домохозяйства, однако сами программы для городских и сельских жителей должны быть разными, т.к. на селе глубина бедности выше.

Анализ риска бедности в разрезе половозрастных групп населения (мужчины, женщины и дети старше 18 лет) свидетельствует о том, что наибольшей вероятностью попадания в число бедных отличаются дети. Высокая иждивенческая нагрузка детьми могла бы быть частично компенсирована государственными пособиями, которые до 1998 года выплачивались всем семьям с детьми, а сегодня только бедным. По новому Федеральному закону ежемесячное пособие на детей должны получать все семьи, имеющие детей до 16 лет, чьи доходы не превышают 100% величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Размер пособия устанавливается на год в определенной сумме с последующим ежегодным пересмотром. На 2001 год размер пособия установлен на уровне 70 рублей, что на начало года составляло 6% от величины прожиточного минимума ребенка. Этот вид пособия выплачивается за счет средств федерального бюджета, с учетом числа детей в малообеспеченных семьях каждого региона. В целом, в силу небольшого размера, это пособие не в состоянии выполнять в полной мере функции смягчения уровня бедности семей с детьми.

Таблица 1.
Показатели уровня бедности в 1999 г. по данным бюджетной статистики

 

Доля домохозяйств с располагаемыми ресурсами ниже прожиточного минимума (%)

Дефицит денежных доходов в расчете на душу (в месяц, рублей)

Доля в общем объеме дефицита доходов (%)

Все домохозяйства

42.3

361.8

100

Домохозяйства, проживающие в городской местности

40.9

356.2

68.6

Домохозяйства, проживающие в сельской местности

46.2

374.7

31.4

Полные семьи

     

Супруги без детей

25.4

239.7

3.8

Супруги без детей с другими родственниками

46.4

334.6

0.9

Супруги с 1-2 детьми

53.9

373.2

36.9

Супруги с 1-2 детьми и другими родственниками

58.4

364.2

14.0

Супруги с 3 и более детьми

75.6

459.0

6.3

Супруги с 3 и более детьми

и другими родственниками

87.5

466.5

1.4

Неполные семьи

     

Неполные семьи с 1-2 детьми

56.9

394.2

5.8

Неполные семьи с 1-2 детьми и другими родственниками

71.4

387.2

6.4

Неполные семьи с 3 и более детьми

86.1

512.4

0.7

Неполные семьи с 3 и более детьми и другими родственниками

84.8

500.3

0.6

Вдовы с детьми

59.5

382.5

1.7

Домохозяйства с получателями пособия по безработице

69.2

432.8

4.1

Домохозяйства неработающих пенсионеров

26.7

224.9

4.1

Одиночки трудоспособного возраста

17.5

309.2

0.7

Одиночки нетрудоспособного возраста

16.7

153.5

0.6

В новых экономических условиях в наиболее сложном материальном положении оказались  неполные и многодетные семьи: доля бедных среди них достигает 60-80%. В  данном случае и высокая иждивенческая нагрузка и низкие доходы трудоспособных членов семьи  одновременно способствуют бедности. Конечно, в общей совокупности домохозяйств эти типы не являются преобладающими: по данным микропереписи 1994 г. неполные семьи составляли 17%, а многодетные лишь 9% всех семей с детьми в возрасте до 18 лет. [3] Однако высокий уровень бедности, в том числе в крайних ее формах, в этих группах семей с детьми не может быть оставлен без внимания при рассмотрении проблем доступа бедных к социальным программам. Проблема обостряется еще и тем, что в последнее десятилетие особенно явно проявилась тенденция к повышению доли неполных семей в связи с ростом числа разводов, внебрачной рождаемости, а также смертности мужчин в трудоспособном возрасте.

На крайне неблагоприятное экономическое положение многодетных и неполных семей показывает и сумма дефицита располагаемых ресурсов на 1 члена семьи в месяц: в неполных семьях она на 10% превышает уровень дефицита в среднем по всем домохозяйствам, в том числе в неполных многодетных семьях - на 40%, а в полных многодетных семьях дефицит располагаемых ресурсов на 27% выше среднего уровня.

Многодетные семьи с высокой степенью вероятности попадают в группу бедных, не только вследствие иждивенческой нагрузки детьми, но и в связи с   недостаточными совокупными  индивидуальными доходами трудоспособных членов семьи. Здесь мы наблюдаем одновременное действие нескольких  факторов бедности. Большое число детей в семье - это зачастую ограниченные возможности занятости женщин-матерей, что, в свою очередь, усугубляет материальное положение многодетных семей. Данные специальных исследований свидетельствуют о том, что в  40% таких семей матери не работают, либо  заняты на рабочих местах, не требующих квалификации и, следовательно, мало оплачиваемых [4].

Еще одной демографической группой домохозяйств, наиболее подверженных риску бедности, являются одинокие пенсионеры старших возрастов. Несмотря на то, что пенсионеры традиционно относятся к числу социально уязвимых категорий граждан, наша статистика   в рамках используемой в России методологии измерения бедности. В частности, согласно данным таблицы 1, для одиноких пенсионеров вероятность попадания в число бедных сохранялась на более низком уровне (более чем в 2 раза) по сравнению со всеми домохозяйствами<. Данные об уровне бедности отдельных половозрастных групп населения также свидетельствуют о том, что, несмотря на увеличение числа бедных среди пенсионеров старших возрастов, для них риск бедности не превышает среднероссийский уровень. Вместе с тем, факт высокой бедности пожилых людей скрыт за особенностями  агрегирования данных бюджетной статистики. С одной стороны, одинокие люди пенсионного возраста как отдельная демографическая группа домохозяйств не являются однородными по возрасту, и отсутствие высокого риска бедности в этой группе наблюдается за счет "молодых" пенсионеров, среди которых много работающих первые пять лет после выхода на пенсию (55-59 лет для женщин и 60-64 лет для мужчин). При этом среди мужчин - "молодых пенсионеров" занятость существенно выше: 48,1% против 36,7% у женщин. [5] С другой стороны, в половозрастных группировках мы не можем выделить пенсионеров, живущих в семьях и отдельно. Однако, данные обследований, позволяющих выделить данную группу населения [6], фиксируют высокий риск бедности пенсионеров старших возрастов [7], проживающих отдельно и находящихся на полном самообеспечении, по сравнению с теми, кто живет в семьях вместе с работающими родственниками. Данные этих специальных обследований дают основание выделить одиноких пожилых пенсионеров (почти 90% которых составляют женщины) в группу наиболее уязвимых, с точки зрения бедности, категорий домохозяйств. Так, по данным лонгитюдного обследования (РМЭЗ, ноябрь 1998 г.), при общем уровне бедности пенсионеров в 46,5% доля бедных среди пожилых женщин достигала 54% (Приложение 1.1, Таблица 1.1.4).  Что касается мужчин старших возрастов, то по среднему уровню пенсий они пока не отстают от других мужчин-пенсионеров за счет присутствия среди них ветеранов войны, имеющих повышенные пенсии.

Если посмотреть на бедность не только как на дефицит дохода, а через призму лишений в удовлетворении минимально необходимых нужд, то картина также выглядит несколько иначе. Одинокие пенсионеры имеют самый высокий риск оказаться в числе тех, кто испытывает значимые лишения в потреблении. Измерение бедности через лишения не является официальной методологией оценки бедности для России, но этот метод широко используется в большинстве развивающихся и развитых стран. Суть его сводится к тому, что население спрашивают о том, какие лишения ассоциируются с бедностью, и на основании ответов на вопросы формируется индекс лишений [8]. Исследования в России по данной технологии оценки бедности значительно повышают риск бедности для пожилых за счет отсутствия доступа к бесплатной медицине, что не находит отражения в оценках уровня бедности по критерию доходов ниже прожиточного минимума. В силу этого обстоятельства, отдельно живущие пожилые людей должны быть не только включены в число групп с повышенным риском бедности, но и  важно понимать, что для них ограничения в доступе к ресурсам в значительной степени связаны с доступом к медицине.

Выделенные выше демографические типы домохозяйств, которые по сравнению с остальными чаще оказываются в группе бедных, не исчерпывают перечень групп риска бедности. Так, среди полных семей большим риском бедности отличаются молодые семьи, когда появление ребенка резко понижает  материальную обеспеченность семьи: доля бедных семей при этом возрастает в 1,6 раза (с 26,1 у бездетных молодых семей до 42,1 у молодых семей с детьми). Проблемы повышенного риска бедности молодых семей после рождения ребенка, прежде всего, связаны с двойной иждивенческой нагрузкой: появление ребенка и уход матери от активной профессиональной деятельности, по крайней мере, на полтора года официального оплачиваемого отпуска. Размер выплат по уходу за ребенком, который также зависит от размера минимальной оплаты труда, не может компенсировать отсутствие заработка женщины в бюджете семьи. Вместе с тем, согласно нашим расчетам данный естественный процесс обеднения семей при появлении ребенка сегодня в России выглядит более сглаженным по сравнению, например, с концом 80-х годов, когда  аналогичное падение составляло 2,6 раза (Приложение, Таблица 3). Это свидетельствует о том, что молодые семьи при планировании рождения ребенка все в большей степени рассчитывают на свои собственные материальные возможности. В период официального отпуска женщины стараются найти работу, которая была бы совместима с необходимостью ухода за маленьким ребенком - работа на дому, работа на несколько часов в день. Кроме того, по сравнению с концом 80-х годов, молодые мужчины чаще используют появившиеся возможности для дополнительного заработка и поиска более высокооплачиваемой работы.

Отмеченные выше категории домохозяйств, наиболее подверженных риску бедности, были выделены по демографическому принципу (демографический состав семьи, возраст, пол), однако существует широкий спектр  социальных факторов, способствующих увеличению риска бедности. 

Одним из таких факторов является наличие в семье инвалидов.

Законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предусматривается право инвалидов на беспрепятственный доступ к объектам социальной инфраструктуры, к информации, однако соответствующие статьи закона в силу так и не вступили. Отсутствие важнейших прав разрушает всю систему социальной защиты инвалидов. По существу, закрепляется дискриминация, т.е. нарушение принципа равноправия, закрепленного и в международных документах о правах человека, и в Конституции.

Следующим социальным фактором, снижающим совокупные доходы семьи и увеличивающим иждивенческую нагрузку, является наличие в семье безработных. В бюджетных обследованиях Госкомстата РФ не разрабатываются данные по всем домохозяйствам с безработными членами, а  выделяется только группа людей, получающих пособие по безработице. Однако, даже эти цифры фиксируют высокий риск бедности данной  категории населения: 69% имеют располагаемые ресурсы ниже прожиточного минимума, в т.ч. 29% ниже в два и более раза.

Потеря работы мужчиной тяжелее сказывается на семейном благосостоянии, чем потеря работы женщиной: независимо от типа домохозяйства вероятность попадания в число бедных составляет 57%  при потере работы мужчиной и 43% в том случае, если работу теряет женщина. Это объясняется более высоким уровнем оплаты труда мужчин по сравнению с женщинами. Следует также отметить, что независимо от пола, безработица в большей степени способствует бедности в тех случаях, когда в категорию безработных попадает первый работник [9]. К первым работникам  чаще всего относятся мужья в полных семьях и женщины в материнских семьях. Доля этой части населения в численности безработных составляет треть и почти не меняется во времени [10].

Еще одной группой  с повышенным риском бедности в России 90-х годов стали семьи беженцев и вынужденных переселенцев. На 1 января 2000 г. Федеральной миграционной службой России (ФМС) было зарегистрировано 1,5 млн. беженцев и вынужденных переселенцев, в т.ч. 20% - из тех регионов России, где наблюдаются конфликты. Возрастной состав беженцев отличается от обычных мигрантов тем, что среди беженцев выше доля детей и стариков. [11] Если в обычных условиях семьи с детьми, в том числе неполные семьи, наименее мобильны, то в экстремальных обстоятельствах именно они стремятся выехать в первую очередь, чтобы избавить детей от опасности или ущемления в правах.

Одна из главных проблем беженцев - сложности с обеспечением жильем. Проводимые исследователями опросы (1997-1998 гг.) показали, что до переселения эти семьи имели в большинстве своем благоустроенное жилье, а сейчас только 23% из них имеют отдельное жилье в крупных городах и 43% - в селах, остальные живут в общежитиях, арендуют жилье у частных лиц, ютятся у родных и знакомых, а иногда не имеют никакой крыши над головой. [12]

В среднем более 60% переселенцев работают не по специальности, а в селах - намного больше. На новом месте значительно понижается их квалификационный статус: доля неквалифицированных рабочих в больших городах становится в 2,5 раза выше, чем до переселения, а в селах - в 4,3 раза. Оплата труда переселенцев на 30-40% ниже, чем у местного населения, хотя базовый уровень образования и квалификации у них в среднем выше. Поэтому так высок уровень неудовлетворенности работой (46% в больших городах, 55% - в сельской местности); однако многие не могут ее поменять, т.к. работают за жилье (17-24%) или за "прописку" (6-8%).

Вынужденные мигранты испытывают трудности с получением социальной поддержки, так необходимой людям, бегущим из родных мест, часто оставляя все нажитое. Около половины из них не получили в России никакой поддержки. Жилье, чаще временное, получили 28% мигрантов, разовые денежные пособия, питание, одежду или предметы домашнего обихода - 24%, льготные ссуды на жилье - 8%, помощь в трудоустройстве - 6%, в создании условий для самостоятельного обустройства (предоставление земли, стройматериалов, скота, кормов) - 6%, юридическую помощь - 2%. Таким образом, слабые возможности для адаптации и отсутствие полноценной поддержки со стороны государства делают эту категорию населения крайне уязвимой с точки зрения риска бедности.

Наиболее массовую группу бедняков  представляют семьи "новых бедных". Крайне неблагоприятная динамика уровня жизни населения в последние 10 лет негативно повлияла не только на группы с традиционно повышенным риском бедности, но и на семьи с благоприятной демографической нагрузкой - полные семьи с 1-2 детьми. Как уже отмечалось, эта категория домохозяйств занимает большую долю в структуре бедных семей, хотя по уровню бедности и, особенно по глубине бедности, находится в лучшем положении, чем семьи неполные и многодетные. По данным бюджетных обследований более половины полных семей с 1-2 детьми попали в группу бедных, а у 18% располагаемые ресурсы оказались в два и более раза ниже прожиточного минимума.

Чем вызвана бедность рассматриваемой категории домохозяйств?  Наши расчеты показывают, что в 60% полных семей с 1-2 детьми бедность, обусловленная детской иждивенческой нагрузкой и низкими доходами работников, подкреплена наличием иждивенцев трудоспособного возраста и пенсионеров с низким уровнем пенсий. Остальные 40% - это семьи так называемых "работающих бедных", состоящих из двух работающих супругов, заработков которых не достаточно, чтобы прокормить одного-двух детей. Занятость в бюджетной сфере или на неуспешных государственных предприятиях стала одним из дополнительных социально-экономических факторов бедности. Особенно отстают по уровню оплаты труда такие отрасли, как сельское хозяйство (44% от общероссийского уровня средней зарплаты), легкая промышленность (57%), общественное питание (56%), а также бюджетная сфера (образование, здравоохранение, культура - 53-58%) [13]. Основную долю занятых в этих отраслях составляют женщины, что является одним из факторов феминизации бедности.

Отметим, что в целом семьи новых бедных (одиноко проживающие граждане трудоспособного возраста, семьи без детей и семьи с 1-2 детьми) составляют  около 50% всего бедного населения. В советский период такие семьи не попадали в категорию бедных. Это означает, что увеличение масштабов бедности произошло в основном за счет новых типов семей, главы которых находятся в трудоспособном возрасте. Бедность таких семей связана: во-первых, с низким уровнем оплаты труда, во-вторых, с неадекватно слабой поддержкой детей и безработных со стороны государства. Подробно эти вопросы будут рассмотрены далее.

1.4. Региональная и поселенческая дифференциация уровня жизни и бедности.

Если рассматривать дифференциацию уровня бедности в поселенческом и региональном разрезе, то, в первую очередь, следует отметить более высокий риск бедности для сельских жителей. В 1999 г. для городских жителей средний риск бедности, оцененный по данным бюджетной статистики на основе показателя располагаемых ресурсов, составил 40.9%, а в сельской местности - 46.2%. В структуре бедного населения сельские домохозяйства составляют 30.3% (в общей численности населения сельские жители составляют 27%). Наряду с более высоким уровнем бедности, проживающие в сельской местности отличаются более высокой глубиной бедности, что подтверждается значениями показателя дефицита дохода. В 1999 г. дефицит дохода на одного бедного сельского жителя составил 374.7 рублей или 105% от городского уровня.

Высокие риски бедности для сельских жителей, прежде всего, обусловлены ситуацией на рынке труда: именно сельские поселения отличаются более высоким уровнем общей безработицы и низким уровнем оплаты труда. В отраслевом разрезе именно в сельском хозяйстве фиксируется самая низкая средняя заработная плата, которая в 1999 г. составила 41% от уровня средней заработной платы по экономике в целом. Следует также отметить, что при низком  среднем уровне оплаты труда сельское хозяйство характеризуется высокой дифференциацией заработной платы.  Фондовый коэффициент дифференциации заработной платы по данным  за 1999 г. в сельском хозяйстве составил 31.6 раз. Выше этого уровня дифференциация заработной платы только в банковском секторе.

Основным адаптационным ресурсом сельских жителей является доступ к земле, позволяющий активизировать работу в личном подсобном хозяйстве.  Доходы от продажи продукции, произведенной в личном подсобном хозяйстве, в малой степени компенсируют дефицит дохода и концентрируются у обеспеченных сельских жителей. Вместе с тем, для бедных сельских жителей значимым  материальным источником   являются натуральные поступления продуктов питания. В среднем в сельской местности в 1999 г. натуральные поступления составили 24.7% от величины располагаемых ресурсов (в городской местности - 5.2%), что соответствует 34% от уровня денежных доходов. По оценкам  Госкомстата РФ, в сельской местности натуральные поступления снижают риск бедности на 10 процентных пунктов.

Вместе с тем, расширение занятости в личном подсобном хозяйстве и увеличение значимости натуральных поступлений не компенсируют потери сельских жителей в условиях переходной экономики. Большинство сельских семей с высоким уровнем трудового потенциала рассматривают занятость в личном подсобном хозяйстве как   стратегию выживания, а не успешной адаптации к рыночным реформам. Жизненные успехи они связывают с переездом на постоянное место жительство в города, поэтому с 1994 г. наблюдается тенденция оттока жителей из села. Только приток иммигрантов в некоторой степени компенсирует миграционное сокращение численности сельского населения.

Еще одной особенностью российской бедности являются возросшие территориальные контрасты уровня жизни, которые можно оценить через соотношение душевых доходов и прожиточного минимума. Покупательная способность доходов населения беднейших субъектов РФ в 8-12 раз ниже, чем у лидера - Москвы. В период кризиса 90-х годов регионы России разделились на два типа: с одной стороны, это "открытые", связанные с мировой экономикой сырьевые регионы экспортной ориентации и крупнейшие города с быстро растущим третичным сектором, с другой стороны - "закрытые" регионы внутренней экономики с наиболее сильным экономическим спадом. К последним относится около 70% всех субъектов РФ, в которых живет 2/3 населения страны.

В советское время проводилась дорогостоящая политика выравнивания территориальных различий. В целом действенность советских механизмов территориального выравнивания доходов (хотя и на очень низком уровне) была достаточно высокой. С началом рыночных реформ  механизмы территориального выравнивания и перераспределения либо были свернуты, либо значительно сократились в объемах. В условиях экономического кризиса значительно сократились объемы перераспределения финансово-бюджетных ресурсов для поддержки слаборазвитых и приоритетных регионов. В результате роста территориальных экономических диспропорций за 90-е годы и свертывания механизмов выравнивания региональные различия в уровне доходов и бедности стали намного сильнее. Региональные экономические контрасты чрезвычайно велики: душевой валовой региональный продукт (ВРП) [14] Тюменской области почти в 13 раз выше показателя Ингушетии. Средний показатель пяти регионов-лидеров в 5,5 раз выше душевого ВРП пяти регионов-аутсайдеров.

Обозначенные масштабы регионального неравенства в уровне жизни делают очевидным то, что, различия эти необходимо учитывать при  выработке стратегии содействия сокращению бедности, и при этом, для разных регионов политика, направленная на сокращение бедности, не может быть одинаковой. Меры, пригодные для одних регионов, могут быть недостаточными и даже неэффективными для других.

Проведенный выше анализ социально-демографического состава бедных  и анализ факторов, способствующих увеличению риска бедности, позволяют выделить следующие ключевые социально-экономические процессы,  стимулирующие высокий уровень бедности:

  1. Ограничение доступа бедных к бесплатным услугам, что приводит к их социальной исключенности и снижению качества жизни.

  2. Рост численности незанятого населения в трудоспособном возрасте.

  3. Сложившаяся система оплаты труда, которая привела к беспрецедентному росту числа работников с официальной заработной платой ниже прожиточного минимума.

  4. Несовершенство трудового и социального законодательства, которое ограничивает доступ бедных к ресурсам.

  5. Неадекватность системы социальной защиты проблемам, возникающим  при становлении рыночных отношений, ограничивающая доступ бедных к социальным трансфертам.

  6. Высокий уровень регионального социально-экономического неравенства,  способствующий формированию очаговой бедности.

В совокупности эти факторы привели к тому, что треть населения России пребывает в состоянии бедности, при этом традиционно бедные категории населения  имеют риск бедности в 1.5-2 раза превышающий среднероссийский уровень, а "новые" бедные являются самой представительной группой среди бедного населения.

Это означает, что стратегия содействия сокращению бедности будет эффективна только в том случае, если ее основу составят два направления:

    Создание  условий, позволяющих работающему населению зарабатывать достаточно для того, чтобы семья не пребывала в состоянии бедности.

    Создание эффективной системы поддержки социально уязвимых групп населения (престарелые, инвалиды, семьи с высокой иждивенческой нагрузкой, семьи в экстремальной ситуации - беженцы и т.п.).

2. Социальные льготы и их роль в поддержке бедного населения

2.2. Система социальных льгот в новых экономических условиях

С началом рыночных преобразований основной задачей системы социальной защиты стала оперативная реакция на обостряющиеся социально-экономические проблемы (рост числа бедных и безработных, появление беженцев и мигрантов, невыплаты заработной платы и пенсий и пр.). В результате появились новые виды социальных пособий и льгот на федеральном, региональном и местном уровнях. Но основные социальные обязательства и принципы социальной поддержки советского периода были сохранены, разного рода льготами было охвачено около 70% всего населения. По оценкам Минтруда РФ, к 2000 году они распределялись на 10 крупных категорий (см. таблицу 2).

Таблица 2.
Основные категории лиц, получавших социальные льготы в

Категории льготников

Доля в %

Учащиеся школ

27,9

Ветераны труда

22,2

Труженики тыла в годы Великой Отечественной войны (ВОВ)

12,9

Инвалиды, включая детей

8,6

Дети в возрасте до 3 лет

4,6

Военнослужащие (включая членов их семей) и граждане, уволенные в запас, сотрудники МВД

4,5

Учащиеся общеобразовательных школ из многодетных семей

2,4

Лица, проживающие на территориях с льготным социально-экономическим статусом

1,9

Участники ВОВ, инвалиды ВОВ и члены их семей

3,8

Прочие льготные категории

11,2

Всего

100,0

К настоящему времени в России сложилось огромное и едва ли оправданное многообразие различных форм и видов социальной поддержки. Только на федеральном уровне установлено около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий и дотаций, оказываемых 236 категориям населения. Закономерным следствием такой политики стало несоответствие  обязательств государства реальным бюджетным возможностям: в 1999 г. обязательства только по федеральным льготам и пособиям составили 15% ВВП. при этом реальные расходы консолидированного бюджета по статьям раздела "Социальная политика" составили 1,7% ВВП, или 6% суммарных расходов консолидированного бюджета. Это означает, что право значительной части получателей льгот оказалось не реализованным. Таким образом, главный порок сложившейся на настоящий момент системы социальной поддержки - это несоответствие обязательств государства его реальным возможностям.

Все социальные пособия  составляют 1-2% в совокупных денежных доходах и не более 1% ВВП. До 1997 г. очевидной была тенденция увеличения доли пособий в объеме денежных доходов, начиная с 1998 г., наблюдается противоположная тенденция. При этом в 1998 г. было не выплачено 36,7% общей суммы назначенных пособий, а в 1999 - 21,0%. Большинство социальных пособий предоставляется по принципу принадлежности к определенной категории населения (ветераны войны, дети, инвалиды, пенсионеры и т.д.), без учета уровня доходов домохозяйств. Лишь три пособия - ежемесячное пособие на детей,  жилищные субсидии и пособие по нуждаемости назначаются при условии проверки доходов. Около 70% всей суммы назначенных пособий приходится на три наиболее распространенных вида пособий:

    пособие по временной нетрудоспособности,

    ежемесячное пособие на каждого ребенка,

    пособие по безработице.

Следует отметить сокращение доли семейных и материнских пособий [15] в  общем объеме пособий: если в 1995 г. на данный вид пособий приходилось 54% от общего объема пособий, то к 1999 г. этот показатель снизился до уровня   37.3%. В основном такие изменения обусловлены тремя факторами. Во-первых, отказом от выплаты данного вида пособий всем детям и переход на адресный принцип выплаты только детям из бедных семей. Во-вторых, наличием задолженности по выплате данного пособия: по данным Министерства труда и социальной защиты РФ, на 1 апреля 2001 г. задолженность по пособиям составляла 22,3 млрд. рублей. В-третьих, - сохранением низкого  размера пособий при абсолютном росте большинства основных видов доходов (зарплата, пенсия).

2.6. Социальные льготы и новое неравенство

По данным бюджетных обследований Госкомстата России, очевидный лидер по размеру  выплат в расчете на одного получателя среди всех социальных льгот - льготы и дотации на оплату отдыха; за ними, с большим отрывом, идут льготы и дотации на содержание детей в дошкольных учреждениях и на медицинское обслуживание (табл. 4).

Таблица 4.
Размеры дотаций и льгот, получаемых домохозяйствами, во II квартале 1999-2000 годов (в среднем на получателя, в месяц), в рублях

 

Все домохозяйства

В том числе

 

II квартал

II квартал

в городской местности

В сельской местности

Расходы

1999 г.

2000г.

II квартал 1999г.

II квартал 2000г.

II квартал 1999г.

II квартал. 2000г.

на питание

155,5

88,0

213,6

98,3

62,1

70,9

на оплату транспортных расходов

56,0

80,1

57,7

83,2

32,0

39,7

на оплату жилья

48,2

62,2

50,4

64,3

36,2

51,7

на оплату отдыха

658,3

777,9

688,5

835,6

403,3

396,7

на медицинское обслуживание

144,7

310,7

148,8

208,4

125,9

692,5

на содержание детей в дошкольных учреждениях

263,0

383,0

268,7

395,8

233,1

315,6

Покупка товаров по сниженным ценам

46,1

174,2

154,8

195,7

24,2

105,5

Подарки от предприятий, фондов

95,5

108,7

83,6

93,4

108,4

136,5

Другое

33,8

36,4

34,6

33,7

30,9

46,8

Однако если посмотреть на следующую таблицу 5, где представлена доля домохозяйств, получающих те или иные льготы, то оказывается, что самые значительные по размеру льготы относятся как раз к числу наименее распространенных.

Таблица 5.
Доля домашних хозяйств, имеющих получателей дотаций и льгот, во II квартале 1999-2000 годов

 

Все домохозяйства

В том числе

 

II квартал

II квартал

в городской местности

в сельской местности

 

1999 г.

2000 г.

II квартал 1999 г.

II квартал 2000 г.

II квартал 1999 г.

II квартал. 2000 г.

Домохозяйства, имеющие в своем составе получателей дотаций, в % к числу домохозяйств соответствующей группы

32,7

36,4

36,8

40,4

21,2

25,4

из них:

           

на питание

3,9

5,2

3,5

4,7

5,0

6,5

на оплату транспортных расходов

18,1

20,1

22,9

25,2

5,2

6,2

на оплату жилья

17,5

19,2

20,3

21,8

10,1

12,3

на оплату отдыха

1,5

2,2

1,9

2,5

0,6

1,2

на медицинское обслуживание

0,7

1,2

0,8

1,4

0,5

0,9

на содержание детей в дошкольных учреждениях

3,1

3,4

3,5

3,9

1,9

2,1

Покупка товаров по сниженным ценам

0,0

0,0

0,0

0,0

0,1

0,0

Подарки от предприятий, фондов

0,5

1,4

0,4

1,3

0,9

1,8

Другое

3,6

4,7

3,8

5,1

2,9

3,8

 

48,9

57,4

       

Реально получатели льгот представлены всего в 33-37% домохозяйств. Наиболее распространены льготы на оплату транспортных услуг и жилья, их получатели имеются примерно в одной пятой домохозяйств. Но средняя величина этих льгот невелика. А вот дорогостоящие льготы на оплату отдыха (в расчете на одного получателя они в 10-15 раз больше льгот на оплату жилья) массовыми не назовешь: их получатели встречаются примерно в 1,5-2,0% домохозяйств, и, скорее всего, это - не самые обездоленные.

В целом,  несмотря на формально высокое распространение социальных льгот, их роль как массового фактора, влияющего на  объем располагаемых ресурсов [16] основной части населения, не слишком значительна. При этом, по-видимому, сохраняется дифференцирующая роль социальных льгот, выгодная относительно привилегированным слоям.

Отметим, что основные получатели льгот (и по распространенности, и по размеру выплат) концентрируются в городах. Сельские жители в этом плане дискриминированы.

2.7 Почему необходимо реформировать систему льгот?

Основные доводы в пользу реформирования российской системы социальных выплат и льгот общеизвестны:

    В настоящее время всевозможные социальные выплаты и льготы установлены для значительной части населения. По оценкам Минтруда, численность получателей льгот составляет около 100 миллионов человек. На оплату льготной социальной системы  требуется более 250-300 млрд. рублей в год;

    Права на льготы определяются статусом людей, их отнесением к той или иной категории и не взаимоувязаны с материальным положением получателей льгот;

    Отсутствует четкое разграничение полномочий и ответственности по предоставлению социальных пособий и льгот между федеральными, региональными и муниципальными органами власти. Это приводит к размыванию ответственности за администрирование и финансовое обеспечение социальных выплат и льгот;

    Для многих видов льгот не определены источники финансирования.

Действующая система социальных выплат и льгот имеет ограниченные возможности перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся граждан. Из общей суммы  поддающихся учету расходов на социальную помощь только одна треть поступает малоимущему населению. Остальные две трети получают те, кто может обойтись без поддержки общества [17]. Таким образом, рудименты "социалистического" распределения вступают в противоречие со смыслом социальных льгот в цивилизованной рыночной экономике, где они должны быть ориентированы на поддержку бедных слоев населения. Возможно, нынешняя система льгот работает на социальную дифференциацию, больше чем существующая оплата труда. Это противоречие, в свою очередь, тормозит дальнейшее позитивное продвижение по пути становления рыночной экономики.

К этому надо добавить, что социальные льготы, усиливающие социальное неравенство, - далеко не единственные в нашей стране. В еще большей мере неравенство складываются за счет предоставления  налоговых, таможенных и кредитных льгот. Например, налоговые льготы нам стоят не менее 5% ВВП, а таможенные льготы - около 1,5% ВВП. Как известно, принципы распределения здесь такие же, как и в случае с социальными льготами: льготы даются самым сильным и самым "заслуженным".

Стало быть, сейчас социальные льготы в России - это лишь элемент более широкой государственной социально-экономической стратегии: предоставление привилегий в обмен на "заслуги". Если принимать во внимание реально предоставляемые (а не те, которые формально положены по закону) и поддающиеся учету социальные льготы, то сейчас это - не самая дорогая льготная система. Налоговые льготы стоят дороже.

Впрочем, если к социальным льготам отнести и всю систему теневых социальных льгот (жилье, медицинское, транспортное и санаторно-курортное обслуживание), то, сколько эти льготы стоят, никто не знает. Возможно, если эти льготы учесть, то социальная компонента льгот  действительно станет самой дорогой. 

Приложение

Таблица 1.
Доля бедных среди пенсионеров в зависимости от демографического типа домохозяйства и пола, РМЭЗ (ноябрь 1998г.)

 

Число пенсионеров * (в %)

Среди них с доходами ниже прожиточного минимума (в %)

Все пенсионеры

в т.ч.:

- мужчины

- женщины

100,0 (2280)

 

29,2

 70,8

46,5

 

43,2

47,8

Пенсионеры, проживающие отдельно

в т.ч.:

- мужчины

- женщины

среди них:

одиночки - всего

в т.ч.:

- мужчины

- женщины

одиночки в возрасте 70 лет и старше

в т.ч.:

- Мужчины

- Женщины


61,8 (1409)

 

30,7

69,3

 

22,8 (519)

 

14,1

85,9



11,1 (254)

11,4

88,6


49,4

 

46,1

50,9

 

47,4

 

37,0

49,1



50,8

27,6

53,8

Пенсионеры, проживающие в семьях с работающими родственниками

в т.ч.:

- мужчины

- женщины


38,2 (871)

 

26,9

73,1


41,6

 

37,6

43,0

* В разработку включались лица, достигшие пенсионного возраста.

Таблица 2.
Доля бедных среди домохозяйств разного демографического типа при измерении бедности на основе комбинированного критерия бедности, в %.

 

Бедность хотя бы по одному из признаков

Бедные по комбинированному критерию

1-по доходу

2- по субъективной оценке

3-по наличию лишений в потреблении

Одиночки трудоспособного возраста

12,7

37,2

29,1

5,5

Одиночки пенсионного возраста

60,6

62,0

53,5

35,2

Супруги без детей

24,5

29,9

23,8

9,5

Семьи с детьми до 18 лет

37,7

27,1

28,3

12,0

в т.ч.:

       

Полные

32,7

22,8

21,1

7,6

Неполные

50,9

38,6

47,4

23,7

Все домохозяйства

33,2

30,0

28,8

12,7

* Опрос 900 домохозяйств в Санкт-Петербурге по пилотной программе "Бедность в России: лишения и социальная исключенность" (1997 г.)

Бедные по доходам - это те, кто имеют доходы ниже прожиточного минимума.

Бедные по лишениям - это те, кто испытывают значимые лишения в потреблении

Бедные по субъективной оценке - это те, кто субъективно считает себя бедным.

Бедные по комбинированному критерию - те, кто одновременно бедны по все трем признакам бедности.

Таблица 3.
Бедность семей в зависимости от их возраста*, в %
[18]

Возраст семьи, лет

1989**

1997**

Бедность по доходу

Бедность по доходу

Бедность по субъективной оценке

Бедность по критерию лишений

Бедность по комбинированному критерию

До 5 лет

20,2

34,9

22,3

20,2

2,4

В т.ч.:

         

Без детей

10,7

26,1

17,4

18,4

-

С детьми

27,9

42,1

26,3

21,7

5,3

5-9

16,3

32,4

25,4

21,1

11,3

10-14

21,3

30,6

21,2

23,5

8,2

15-19

19,6

32,3

23,7

17,2

8,6

20 и более

8,0

21,8

21,8

21,0

5,7

* Длительность брака полных семей.

** Данные обследования 1100 домохозяйств г.Таганрога в 1989 г. (в рамках проекта "Таганрог-3") и 900 домохозяйств г.Санкт-Петербурга в 1997 г. по пилотному проекту "Бедность в России: лишения и социальная исключенность".

Таблица 4.
Доля бедных* среди различных групп населения, в %

Социально-демографические группы населения

1999 год

2000 год (II кв-л)

Бедность

Крайняя бедность **

Бедность

Крайняя бедность **

Все обследуемое население

50,2

16,8

42,6

11,7

в том числе:

       

Работающие по найму

46,3

14,2

38,3

9,5

Занятые предпринимательством

41,8

15,6

20,0

5,2

Временно неработающие

64,5

29,1

60,8

22,4

Неработающие пенсионеры

39,5

10,1

32,8

6,5

Работающие пенсионеры

25,0

5,2

19,5

3,2

Пенсионеры по старости

35,1

8,2

28,2

5,1

Пенсионеры по инвалидности

53,7

18,1

46,7

12,3

Пенсионеры по случаю потери кормильца

62,2

22,7

56,4

14,8

Получатели социальных пенсий

45,4

14,5

49,5

17,3

Стипендиаты

51,0

13,5

44,9

9,2

Дети до 16 лет

60,9

23,6

54,3

17,7

* Доля населения с величиной располагаемых ресурсов ниже прожиточного минимума. Данные бюджетных обследований Госкомстата РФ без дооценки доходов. (Доходы, расходы, потребление домашних хозяйств в 1999 году. М., Госкомстат, 2000 с. 37)

** Доля населения, у которых располагаемые ресурсы в 2 и более раза ниже прожиточного минимума.


[1] В данном случае для оценки масштабов распространения бедности мы используем показатели располагаемых ресурсов домохозяйств, которые включают все израсходованные за учитываемый период времени денежные ресурсы (доходы и сбережения) и натуральные поступления (полученные в натуральном выражении дотации и льготы и натуральные поступления из личного подсобного хозяйства). (вернуться)

[2] Дефицит дохода - это сумма денег, которых не хватает бедному для того, чтобы подняться до уровня прожиточного минимума. (вернуться)

[3] Типы и состав домохозяйств в России (по данным микропереписи населения 1994 г.). М., Госкомстат России, 1995, с. 59. (вернуться)

[4] Prokophieva L. Large Families in Low-Fertility Regions: A Social Portrait. - in: Demographic Trends and Patterns in the Soviet Union before 1991. IIASA, Routledge, 1994, p. 223. (вернуться)

[5] Рощин С.Ю. Трудовая активность населения старшего возраста. - В кн.: Демографические и социально- экономические аспекты старения населения. М., МГУ, 1999, с. 137. (вернуться)

[6] Данные Российского мониторинга экономического благосостояния и здоровья населения (Приложение, Таблица 1) и обследований по проблемам уровня жизни и бедности городского населения, проведенных ИСЭПН РАН [6] (Приложение, Таблица 2) доля бедных среди. (вернуться)

[7] 65 лет и выше. (вернуться)

[8] Подробно об этом см. Бедность: альтернативные подходы к определению и измерению: коллективная монография. - М., 1998. - 282 с. - (Науч. Докл./ Моск. Центр Карнеги; Вып. 24). (вернуться)

[9] В данном случае первыми работниками в семье мы считаем тех, кто получает большую заработную плату. (вернуться)

[10] Обследование населения по проблемам занятости , май 2000. Госкомстат РФ, с. 204. (вернуться)

[11] Витковская Г. Вынужденные мигранты из стран СНГ и Балтии в России. Население и общество, № 18. 1997 г. (вернуться)

[12] Витковская Г. Десять лет вынужденных миграций в Россию. Население и общество, № 32. 1998 г. (вернуться)

[13] Экономика и жизнь. № 51, декабрь 2000 г. (вернуться)

[14] ВПР скорректирован на прожиточный минимум в регионе по методике, используемой в российских Докладах о развитии человеческого потенциала Программы развития ООН. (вернуться)

[15] К семейным и материнским пособиям в данном случае относятся пособия: по беременности и родам; при рождении ребенка; по уходу за ребенком до 1.5 лет; по уходу за детьми-инвалидами; ежемесячное пособие на каждого ребенка. (вернуться)

[16] К располагаемым ресурсам относятся: израсходованные в течение месяца денежные средства, натуральные поступления продуктов питания и полученные в натуральном выражении социальные выплаты и льготы. (вернуться)

[17] Выступление М.Касьянова в Государственной Думе 17 мая 2000 г. Российская газета от 19.05.2000 г. (вернуться)

[18] Данные исследований Лаборатории распределительных отношений ИСЭПН РАН. (вернуться)

Размещено 25.06.2003

 Главная / Гражданские дискуссии / "Бедность сегодня" / "Яблоко" про бедных"






При использовании материалов с сайта Пермского регионального правозащитного центра ссылка на prpc.ru обязательна.