НОВЫЙ САЙТ ПРПЦ НА NEW.PRPC.RU





Главная / Доклады / Доклад за 2000 год

ДОКЛАД О СОБЛЮДЕНИИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ В 2000 ГОДУ

Введение
Общая характеристика региональной нормативной базы

В течение 2000 г. в региональном законодательстве Пермской области произошел ряд изменений, заслуживающих внимания с точки зрения прав человека. Отметим следующие:

  1. пересмотр Устава области;
  2. приведение областного законодательства в соответствие с федеральным;
  3. принятие областного закона об уполномоченном по правам человека;
  4. принятие областного закона о социальном заказе;
  5. пересмотр областного выборного законодательства;
  6. расширение законодательной базы, связанной с правом на минимальную социальную поддержку со стороны государства (Закон Пермской области "О доплатах к государственным пенсиям отдельным категориям пенсионеров из средств областного бюджета", Закон Пермской области "О социальной поддержке пенсионеров, имеющих большой трудовой стаж", Закон Пермской области "О патронатном воспитании");
  7. принятие закона, направленного на обеспечение права граждан на занятость и приемлемые условия труда (Закон Пермской области "О личном подсобном хозяйстве");
  8. принятие закона, устанавливающего ответственность за неисполнение актов Пермской области (Закон Пермской области "Об административной ответственности за невыполнение или нарушение нормативных правовых актов Пермской области").

Рассмотрим их более подробно.

Пересмотр Устава Пермской области

В октябре 1999 г. был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных, представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ". На приведение регионального законодательства в соответствие с этим законом давалось два года. Однако пермская власть решила не откладывать дело в долгий ящик. Для этого имелась весьма веская причина. Дело в том, что 2000 г. для Пермской области был годом выборов. В декабре должны были произойти выборы губернатора, мэра г. Перми и Пермской городской Думы. Более чем в трех десятках городов и районов органы и главы местного самоуправления избирались в течение года, причем в 22 - в декабре. По старому областному законодательству срок полномочий всех органов и должностных лиц был установлен в 4 года. Новый федеральный закон давал возможность продлить их до 5 лет. Соответственно, у руководства всех уровней был вполне конкретный интерес: пересмотреть Устав области, а на его основе и уставы муниципальных образований с тем, чтобы новые органы власти выбирались уже на пятилетний срок. Сделать это удалось. В июне-июле Законодательным собранием (ЗС) в оперативном порядке пересмотрены Устав области и закон о выборах губернатора, а вслед за ними еще более оперативно подправлены уставы нескольких муниципальных образований. В результате новые депутаты и главы исполнительной власти избирались уже на пятилетний срок.

Несмотря на столь прозаические причины торопливости пермских законодателей, при исправлении Устава в него удалось внести ряд поправок, интересных с точки зрения соблюдения прав человека.

  1. Уполномоченному по правам человека предоставлено право законодательной инициативы в пределах его компетенции. Было предложение предоставить право законодательной инициативы гражданам и общественным объединениям (в порядке, определяемом специальным законом), но этого депутаты допустить не захотели.
  2. В Устав включена специальная статья, возлагающая на органы государственной власти обязанность обеспечить реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства, в том числе путем законодательно закрепленных гарантий на получение необходимой, достаточной и достоверной информации и на осуществление гражданами общественного контроля. Сейчас это чисто декларативная статья. Однако она дает возможность разрабатывать и принимать соответствующие законы.

Приведение областного законодательства в соответствие с федеральным

Кампания по приведению региональных законодательств в соответствие с федеральным, начавшаяся в 2000 г., для Пермской области оказалась достаточно безболезненной. Общее количество правовых актов, к которым прокуратура предъявила претензии, оказалось ничтожно: всего 5. Причем Государственно-правовое управление достаточно упорно "отбивалось" от нападок прокуратуры в суде. На конец 2000 г. положение было таково:

  1. Закон "О предоставлении налоговых льгот предприятиям легкой и лесозаготовительной промышленности". Прокуратура посчитала, что предоставленные льготы противоречат Налоговому кодексу. 15.08.00 Пермский областной суд отказал прокуратуре, однако 12.10.00 Верховный Суд отменил решение областного. 24.11.00, выполняя решение Верховного Суда, ЗС отменило областной закон.
  2. Закон "О бюджете экологического фонда". Прокуратура посчитала некоторые расходы нецелевыми. 21.08.00 областной суд поддержал требования прокуратуры. Однако 13.11.00 Верховный Суд решение областного суда отменил и в удовлетворении протеста прокуратуре отказал.
  3. Закон "О передаче органам местного самоуправления полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния". Прокуратура решила, что в данном случае областные законодатели превысили свои полномочия и вторглись в компетенцию федеральной власти. 18.08.00 областной суд поддержал прокуратуру. 12.10.00 Верховный Суд подтвердил решение областного. 24.11.00 ЗС закон отменило.
  4. Решение ЗС о наделении областного фонда обязательного медицинского страхования полномочиями по прямому финансированию лечебных учреждений, минуя медицинские организации. По мнению прокуратуры, данное решение противоречит федеральному закону "О медицинском страховании". Дело несколько раз рассматривалось в областном и Верховном судах. В конце концов действия Законодательного собрания были признаны правильными.
  5. Закон о бюджете на 2000 г. в части расходования средств целевого экологического фонда. Прокуратура нашла в нем противоречия с федеральным законом "Об охране окружающей среды". Областной суд согласился с мнением прокуратуры. Верховный Суд отменил решение областного и принял решение в пользу ЗС.

Принятие областного закона об уполномоченном по правам человека

В ноябре 2000 г. Законодательное собрание приняло, наконец-то, закон об уполномоченном по правам человека в Пермской области, разработанный Пермским региональным правозащитным центром. Впервые этот закон предлагался еще в 1997 г. Законодательному собранию предыдущего созыва. Но сегодняшний губернатор, а тогда мэр г. Перми Трутнев Ю.П., убедил депутатов не принимать закон, сославшись на необходимость экономить бюджетные средства.

Согласно принятому закону уполномоченный избирается Законодательным собранием на 5 лет из кандидатур, предложенных депутатами ЗС, губернатором, представительными органами местного самоуправления. Отметим, что права предложения кандидатур были лишены такие субъекты законодательной инициативы, как депутатские группы и объединения, комитеты и комиссии ЗС, депутаты Государственной Думы и представители в Совете Федерации, Законодательное собрание Коми-Пермяцкого округа.

Уполномоченный неподотчетен каким-либо органам и должностным лицам. Он вправе запрашивать у органов государственной власти и местного самоуправления любые документы, получать письменные объяснения должностных лиц, участвовать (совместно с компетентными государственными органами) в проверке деятельности любых органов и организаций, посещать любые организации и учреждения, направлять в органы власти и местного самоуправления предложения по обеспечению прав и свобод. По вопросам, связанным с защитой прав и свобод граждан, уполномоченный обладает правом законодательной инициативы. Уполномоченный готовит годовой доклад о соблюдении прав и свобод человека и направляет его ЗС, губернатору, в Областной суд и прокурору области. Доклад подлежит обязательному официальному опубликованию в Бюллетене Законодательного собрания и администрации Пермской области.

Финансирование деятельности уполномоченного ведется из областного бюджета и предусматривается в бюджете области отдельной строкой. Смета расходов предлагается уполномоченным и утверждается Законодательным собранием при наличии заключения губернатора.

К сожалению, еще на этапе согласования законопроекта с юридическим отделом администрации области, областной прокуратурой и Государственно-правовым управлением в законопроект были внесены изменения, противоречащие изначальной позиции разработчиков. В частности, существенно был сокращен перечень лиц, имеющих право предлагать в ЗС кандидатуры на должность Уполномоченного. Общественное обсуждение кандидатур на должность уполномоченного стало в законе процедурой факультативной. Оно лишь может быть организовано ЗС (а может и не быть организовано). В первоначальном варианте законопроекта предполагалось, что при опубликовании постановления Законодательного собрания Пермской области об избрании Уполномоченного в просветительских целях будет размещаться краткая информация о целях и задачах этого института, а также о порядке обращения к Уполномоченному. Данный проект статьи претерпел изменения в сторону исключения "просветительской части" публикации. Были сокращены возможности Уполномоченного в части привлечения к его деятельности по защите прав человека членов Общественного совета при Уполномоченном путем наделения их правом на посещение лиц и органов, перечисленных в законе, на основании поручения Уполномоченного. При обсуждении законопроекта ЗС приняло поправку депутата Касимова М.Б., ограничивающую независимость Уполномоченного: ЗС и губернатор Пермской области могут поручать Уполномоченному составлять специальные доклады по отдельным вопросам соблюдения прав человека.

Закон вступил в силу с 1 января 2001 г. Первый Уполномоченный по правам человека Пермской области был избран в марте 2001 года, им стал адвокат Матвеев С.Н., выдвинутый на эту должность новым губернатором Пермской области Ю.П. Трутневым.

Матвеев Сергей Николаевич

1968 года рождения. Место рождения - г. Краснодар РСФСР. Образование высшее. В 1989 году окончил Пермское высшее военное командное училище МВД СССР, в 1994 году - юридический факультет Пермского государственного университета. Квалификация по образованию - юрист. Предыдущая трудовая деятельность: 1985-1990 гг. - служба в рядах Вооруженных Сил (Внутренние войска МВД СССР), 1990 -1991 гг. - художник-дизайнер кооперативного научно-производственного центра "Конкурс", 1991-1992 гг. - заместитель директора кафе "Юность", с 1992 г. - адвокат Пермской областной коллегии адвокатов.

Принятие областного закона о социальном заказе

21 сентября 2000 г. Законодательное собрание приняло Закон "О государственном социальном заказе в Пермской области", разработанный Пермской гражданской палатой. Данный закон предусматривает, что в рамках целевых программ, утверждаемых органами государственной власти и направленных на решение наиболее значимых социальных проблем населения, часть средств будет распределяться на конкурсной основе. Участниками конкурсов могут быть физические лица и юридические лица любых форм собственности и организационно-правовых форм. Кроме того, предусматривается конкурс инициативных проектов, предлагаемых самостоятельно участниками для тех сфер деятельности, которые Законодательным собранием определены как "социально-приоритетные".

Суммы, распределяемые на конкурсной основе для выполнения социальных программ, утверждаются в составе каждой программы отдельной строкой. Финансирование социальных заказов по конкурсу инициативных проектов утверждается в областном бюджете отдельной строкой.

Ожидается, что конкурсное распределение бюджетных средств будет способствовать развитию институтов гражданского общества, вовлечению граждан в решение социальных проблем, развитию инновационных форм социальной защиты, привлечению в социальную сферу дополнительных людских, материальных, финансовых ресурсов из негосударственных источников.

Первый областной конкурс социально значимых проектов состоялся в мае-июне 2001 года. Конкурсный фонд составил 2,6 млн. руб. Из 225 проектов, поданных на конкурс, 38 были признаны победителями.

Пересмотр областного выборного законодательства

В ходе работ над областным выборным законодательством (законы о выборах губернатора и выборах депутатов Законодательного собрания) был предложен ряд новелл, призванных повысить защищенность всех участников избирательного процесса. Перечислим основные новеллы.

  1. Сроки формирования избирательных участков и участковых избирательных комиссий (УИК). В федеральных законах установлен нереальный срок: УИКи формируются в течение трех дней со дня формирования участков. В областном законодательстве эта проблема решена так:

    Избирательные участки формируются не позднее чем за 30 дней до голосования. Но не позднее чем за 50 дней до голосования глава муниципального образования должен опубликовать схему избирательных участков. Далее 10 дней дается на выдвижение кандидатур в УИКи. Не ранее чем через 10 дней после публикации схемы начинается формирование УИКов, которое должно быть закончено не позднее чем через 3 дня после формирования участков.

    Таким образом, формально требования федерального законодательства соблюдены, но время для выдвижения кандидатур и формирования УИКов тоже есть.
  2. При назначении выборов орган, их назначивший, публикует обращение к избирателям, избирательным объединениям и т. п. с предложением выдвигать кандидатуры в состав избирательных комиссий.
  3. В избирательную комиссию не могут входить два лица, одно из которых находится в служебном подчинении у другого. В УИК сотрудники одной организации могут составлять не более трети.
  4. Лицам, посещающим участки, находящиеся в больнице, тюрьме и т. п., запрещено распространение информации, которая может нанести избирателю материальный или моральный вред, включая информацию о его факте нахождения в данных учреждениях.
  5. К сожалению, не прошло предложение по публикации всех данных областной и территориальных избирательных комиссий в Интернете. Причем оно было отвергнуто уже на последнем пленарном заседании ЗС после того, как было согласовано с председателем Областной избирательной комиссии.
  6. Отдельной статьей подробно описан порядок проведения первого заседания избирательной комиссии.
  7. В статьях про предвыборную агитацию публикации в сети Интернет приравнены к публикации в СМИ.
  8. Агитация на телевидение и радио. Теле- и радиопрограммы, содержащие предвыборную агитацию, должны предваряться сообщением о начале политической рекламы, заканчиваться сообщением об окончании политической рекламы и содержать информацию о том, из чьего избирательного фонда она оплачена.
  9. Подробно прописана процедура отмены решения о регистрации кандидата избирательной комиссией. Гарантируется присутствие кандидата или его представителя на заседании комиссии, своевременное представление кандидату необходимых документов и т.п. Сильную поддержку имеет мнение, что избирательные комиссии должны быть вообще лишены права отменять регистрацию кандидатов. Делать это должен только суд. После последних губернаторских выборов с этим мнением согласилась даже Областная избирательная комиссия. Отменить соответствующее положение в областном выборном законодательстве в настоящее время не представляется возможным, поскольку оно введено Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав". В настоящее время готовятся законодательные инициативы по корректировке федерального выборного законодательства, с которыми Законодательное собрание Пермской области обратится в Государственную Думу.
  10. В статью "Избирательный бюллетень" официально введено понятие "резервные бюллетени" - это бюллетени, которые Областная и территориальные комиссии не передают в нижестоящие комиссии, а оставляют у себя в резерве. Описан порядок работы с резервными бюллетенями для голосования.
  11. Выдержан принцип, согласно которому любая числовая информация о голосовании объявляется и фиксируется немедленно, как только становится известной. Часть информации объявляется и записывается сразу же после начала голосования.
  12. Подробно описано, что делать в случае того или иного отклонения от процедурной нормы в процессе голосования (например, если сорвана печать с ящика для голосования, разорван конверт с бюллетенями досрочного голосования и т. п.).
  13. Если избиратель заполняет бюллетень ошибочно и получает вместо него другой бюллетень, он заверяет получение этого дополнительного бюллетеня своей подписью. Ошибочно заполненный бюллетень немедленно гасится, что также удостоверяется подписью избирателя. Это требование действует как при голосовании на избирательном участке, так и при голосовании "на дому".
  14. NB! Введен контрольный пересчет бюллетеней на участках, выбранных по жребию! Согласно этому положению на выборах губернатора в декабре 2000 г. был проведен контрольный пересчет голосов на 180 избирательных участках. 19 из них определила по жребию Областная избирательная комиссия, 162 - территориальные (в одном случае произошло совпадение).

Принятие законов, направленных на развитие минимальной социальной поддержки со стороны государства

В сфере реализации права на минимальную социальную поддержку со стороны государства в Пермской области были приняты три закона. Два из них, Закон Пермской области "О доплатах к государственным пенсиям отдельным категориям пенсионеров из средств областного бюджета" и Закон Пермской области "О социальной поддержке пенсионеров, имеющих большой трудовой стаж", направлены на финансово-материальную поддержку социально незащищенных слоев населения из числа инвалидов и лиц преклонного возраста.

Первый закон устанавливает доплаты к пенсии лицам рядового и сержантского состава, получившим инвалидность вследствие военной травмы или заболевания, возникшего в период прохождения военной службы по призыву (за исключением лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), не достигшим пенсионного возраста, нигде не работающим и получающим пенсию в органах пенсионного обеспечения.

Второй закон направлен на государственную поддержку тех пенсионеров, которые по тем или иным причинам не получают дополнительных мер социальной поддержки в соответствии с федеральным или региональным законодательством, но в то же время имеют большой трудовой стаж либо работали в тяжелых условиях труда. К таким мерам социальной поддержки относятся: оплата в размере 50 процентов жилых помещений, коммунальных услуг; бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе области, на пригородных (внутрирайонных) маршрутах автомобильного транспорта общего пользования (кроме такси) независимо от места жительства пенсионеров; оплата в размере 50 процентов стоимости проезда на железнодорожном транспорте пригородного сообщения в сроки действия сезонных тарифов; бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов и металлокерамики) в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения.

Закон Пермской области "О патронатном воспитании" направлен на решение проблемы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей. Особенностью этой формы воспитания детей является сохранение функций опекуна (попечителя) за органами опеки и попечительства при передаче ребенка в семью. Однако при этом финансовое обеспечение лиц, осуществляющих фактическое воспитание ребенка, будет производиться по нормам опекунов (попечителей). Лица, осуществляющие фактическое воспитание ребенка, привлекаются для выполнения своих функций на основе трудового договора. Законодательное закрепление такой формы воспитания детей является еще одной попыткой обеспечить полноценное воспитание детей пусть даже и на основе материальной заинтересованности.

Закон закрепляет еще одну самостоятельную форму установления контроля за воспитанием детей - социальный патронат. Социальный патронат над семьей может устанавливаться муниципальным органом опеки и попечительства при отсутствии условий для развития, здоровья и благосостояния детей, неспособности родителей осуществлять надлежащим образом воспитание и содержание детей в семье. К сожалению, в законе не раскрываются конкретные формы осуществления такой формы контроля. Возможно, на практике это даст более эффективный результат, чем отобрание детей или лишение родительских прав, когда единственной причиной таких мер является финансовая и материальная необеспеченность родителей.

Принятие закона, направленного на обеспечение права граждан на занятость и приемлемые условия труда

В целях материальной и финансовой поддержки лиц, обеспечивающих себя путем осуществления работы в личном подсобном хозяйстве, в Пермской области был принят Закон "О личном подсобном хозяйстве".

Закон закрепляет правовые основы ведения гражданами (физическими лицами) личного подсобного хозяйства с целью оказания им поддержки со стороны органов власти, предоставления государственной финансовой помощи на производство сельскохозяйственной продукции, налоговых льгот, а также включение периода ведения личного подсобного хозяйства в трудовой стаж на условиях, определенных федеральным и областным законодательством.

Фактически закон также направлен на решение проблемы социальной поддержки той части населения, которая в силу возрастных или социальных причин оказалась не вовлечена в более традиционные формы занятости. В этой связи гражданам, ведущим подсобное хозяйство, предоставляется возможность реализовывать излишнюю продукцию государству и получить соответствующую финансовую поддержку в качестве сельхозпроизводителя. Кроме того, они освобождаются от уплаты подоходного налога и имеют возможность получить кредит от органов власти. Для этих целей законом установлена специальная процедура регистрации лиц, занятых ведением личного подсобного хозяйства.

Принятие закона, устанавливающего ответственность за неисполнение нормативных правовых актов Пермской области

В целях повышения уровня исполняемости нормативных актов Пермской области был принят закон, устанавливающий административную ответственность за невыполнение или нарушение нормативных правовых актов Пермской области. Это значительный шаг в сфере повышения статусности регионального законодательства. Правда, реализация этого закона осложнена нерешенностью многих вопросов на уровне федерального административного законодательства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время пермское региональное законодательство можно охарактеризовать как достаточно взвешенное с точки зрения соблюдения прав человека. Более того, принятие закона "Об Уполномоченном по правам человека в Пермской области" свидетельствует о несколько большем, чем в большинстве других регионов России, внимании пермских законодателей к проблемам защиты прав человека (закон "Об Уполномоченном" принят только в 11 из 89 субъектов федерации). Региональное законодательство достаточно успешно выдержало проверку на соответствие Конституции и основным требованиям формирования единой законодательной базы, что немаловажно с точки зрения гарантий соблюдения прав человека. Важно отметить и тот факт, что новый состав Законодательного собрания в целом конструктивнее предыдущего реагировал на законотворческие инициативы общественных организаций, о чем, в частности, свидетельствует принятие законов "Об Уполномоченном…" и "О социальном заказе…", проекты которых были разработаны Пермским региональным правозащитным центром и Пермской гражданской палатой. Однако при этом надо отметить, что большинство собственных инициатив ЗС, которые в той или иной степени можно посчитать правозащитными, касались в основном избирательных прав и права на социальное обеспечение, социальную поддержку государством граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, в то время как основной массив проблем, связанных с соблюдением прав человека, фактически оставался не затронутым вниманием пермских законодателей. Большинство указанных нововведений были не столько результатом целенаправленной политики законодателей в сфере защиты прав человека, сколько тактической реакцией на внешние "политические раздражители" и инициативы.

 Главная / Доклады / Доклад за 2000 год







При использовании материалов с сайта Пермского регионального правозащитного центра ссылка на prpc.ru обязательна.