НОВЫЙ САЙТ ПРПЦ НА NEW.PRPC.RU





Главная / Права человека / Доклады / Доклад за 2006 год

Доклад "Соблюдение прав человека в Пермском крае в 2006 году"

РАЗДЕЛ 2
ГРАЖДАНСКИЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРАВА

Глава 10. Право на организацию местного самоуправления

О гарантиях права на формирование через выборы органов местного самоуправления

В соответствии с реформой местного самоуправления, введенной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления", органами государственной власти Пермской области (Пермского края) были приняты нормативные акты, обеспечивающие создание и формирование органов местного самоуправления на территории Пермской области (Пермского края). К их числу относятся:

  • законы, определявшие границы и наделявшие самостоятельным статусом муниципальные образования. Например, Закон Пермской области от 27.12.2004 г. N 1985-435 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципальных образований Усольского района Пермской области", Закон Пермской области от 01.12.2004 г. N 1892-414 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципальных образований административной территории города Чусового Пермской области";

  • Закон Пермской области от 06.06.2005 г. N 2281-502 "О порядке избрания глав вновь образованных муниципальных образований Пермской области на первый срок их полномочий и статусе указанной должности в структуре органов местного самоуправления";

  • Закон Пермской области от 31.03.2005 г. N 2139-470 "Об определении даты выборов депутатов представительных органов первого созыва и даты выборов глав вновь образованных муниципальных образований в Пермской области";

  • Закон Пермской области от 30.11.2005 г. N 2745-614 "О выборах должностных лиц муниципальных образований в Пермской области";

  • Закон Пермской области от 30.11.2005 г. N 2747-615 "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Пермской области".

Указанные нормативные акты содержат все необходимые положения и механизмы, направленные на формирование и обеспечение деятельности вновь создаваемых муниципальных образований. Несмотря на это при проведении реформы местного самоуправления возникали и определенные затруднения. В частности, несвоевременно после создания новых муниципальных образований был разрешен вопрос о передаче им имущественного комплекса для обеспечения самостоятельной деятельности. Одной из причин такой задержки стало отсутствие нормативного акта субъекта РФ, регулирующего вопросы передачи имущественного комплекса вновь созданному муниципальному образованию.

Основные положения установленного в Пермском крае порядка формирования органов местного самоуправления

На территории Пермского края действует два основных документа, определяющих порядок и условия формирования представительных органов местного самоуправления и избрания должностных лиц органов местного самоуправления (Закон Пермской области от 30.11.2005 № 2747-615 "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Пермской области" и Закон Пермской области от 30.11.2005 № 2745-614 "О выборах должностных лиц муниципальных образований в Пермской области").

Данные нормативные акты по своим основным положениям совпадают с федеральным избирательным законодательством. Ограничения в реализации пассивного избирательного права касаются только возраста кандидатов (21 год). Ограничения, связанные со сроком избрания и возможностью переизбрания, переданы на усмотрение самих муниципальных образований. Региональное законодательство устанавливает только границы, за рамки которых не вправе выходит муниципальное образование: "Срок полномочий представительного органа и избранных депутатов устанавливается в соответствии с уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет". Вопросы, касающиеся формирования избирательных комиссий, регистрации избирателей, информационного обеспечения выборов, порядка проведения голосования, принципиально не отличаются от схемы, предложенной федеральным законодательством.

Факты нарушений при избрании органов местного самоуправления

В 2006 году в марте в Пермском крае состоялись выборы в Пермскую городскую думу, совмещенные с выборами главы г. Перми. Выборы прошли в два тура 12 и 26 марта 2006 г. Наблюдатели и СМИ назвали мартовские выборы самыми "грязными" в части нарушений и применения выборных технологий. Однако официально нарушения признаны не были. Тем не менее, обилие фактов применения незаконных методов к оппозиционным кандидатам, которые приводят СМИ, беспрецедентно.

12 марта в выборах депутатов Городской думы и Главы города Перми приняли участие 45,6 % избирателей при 20% пороге явки. На выборах Главы города Перми из 8 кандидатов, включенных в избирательные бюллетени, больше всего голосов набрал И.Н. Шубин (30,3%), выдвинутый "Единой Россией" и активно поддержанный областной и городской администрацией. На втором месте оказалась графа "против всех" (25,2%), на третьем - депутат Государственной Думы, член фракции "Единая Россия" П.В. Анохин (14%), на четвертом - крупный пермский предприниматель А.А. Репин (12,77%), который вышел из рядов регионального отделения "единороссов" в знак протеста против выдвижения И.Н. Шубина. Второй тур, в котором приняли участие И.Н. Шубин и П.В. Анохин, состоялся 26 марта. При этом наиболее серьезным оппонентом для обоих стал "кандидат против всех". К активному голосованию против всех призывали т.н. "лидеры пермской оппозиции": ранее сошедшие с дистанции "авторитетный" пермский бизнесмен В.Плотников (снят по решению суда) и депутат Пермского ЗС В. Вахрин (снялся в знак протеста против произвола властей).

Выборы депутатов Гордумы IV созыва состоялись в 35 из 36 округов. В 13 округе избиратели проголосовали против всех кандидатов. Переизбраны 15 депутатов III созыва. Из 31 кандидата, поддержанного "Единой Россией", победу одержали 17.

В день выборов 25 представителей Ассоциации "Голос", имеющие правовой статус корреспондентов газеты "Гражданский ГОЛОС", посетили около 100 избирательных участков г. Перми, расположенных во всех районах города. Действовала "Горячая линия", на которую поступали звонки от наблюдателей партий и кандидатов, представителей Ассоциации, рядовых граждан, ставших свидетелями нарушений. За 3 дня поступило около 50 звонков. Поскольку независимое гражданское наблюдение в Перми было организовано впервые, появление корреспондентов-наблюдателей "ГОЛОСа", которые не представляли интересов кого-либо из кандидатов, стало во многом неожиданностью для избирательных комиссий. Хотя серьезных препятствий при посещении участков корреспонденты почти не встретили.

Несколько наблюдателей попытались получить необходимую информацию о деятельности УИКов в качестве рядовых избирателей, но были удалены (потом они вернулись на эти же участки с соответствующими документами). Появление представителей "ГОЛОСа", которые по специальной методике начинали анализировать деятельность избирательных комиссий, в значительной степени активизировало наблюдателей от кандидатов, которые до того, в основном, лишь подсчитывали пришедших голосовать избирателей и особо не обращали внимания на строгое соблюдение комиссиями избирательных процедур. По примеру наблюдателей "ГОЛОСа", предъявлявших заявления о нарушениях, наблюдатели от других кандидатов стали заполнять такие же заявления. Были случаи, когда председатели комиссий отказывались принимать жалобы.

Инструментом воздействия на избирательный процесс в марте стало давление на СМИ. Впервые в истории Прикамья от официального участия в выборах отказались пермские телекомпании "Рифей", "Т7", "Ветта", газеты "Местное время", "Пермские новости", "Новый компаньон", "Деловое Прикамье". Однако, их официальный отказ фактически означал лишь одно - ни один кандидат, кроме действующего и.о. главы города и кандидата на пост мэра города Игоря Шубина, в эфир и на страницы газеты не имел шанса попасть. Соответственно было нарушено равенство условия ведения избирательной компании.

В районах, где власть особенно опасалась протестного голосования, и где сильно влияние на избирателей "оппозиции", на избирательных участках присутствовали представители администрации из так называемых "мобильных групп". По городу активно курсировали своего рода "бригады быстрого реагирования", которым предписывалось останавливать подозрительные машины и проверять их на предмет возможного подвоза избирателей (подробнее о действиях милиции смотри ниже).

Наиболее часто встречаемые нарушения, выявленные корреспондентами: списки избирателей не были прошиты; несоблюдение условий на участке, обеспечивающих избирателям тайну голосования; проведение параллельного подсчета голосов; необоснованное удаление наблюдателей с избирательных участков или давление на них со стороны председателей УИК; присутствие посторонних лиц при подсчете голосов; несвоевременное заполнение увеличенной формы протокола; небрежное хранение бюллетеней при подсчете голосов, недостоверные сведения об избирателях, желающих голосовать на дому, нередко поступавшие из штабов кандидатов и др (подробнее см. ниже). Поступали свидетельства от граждан и наблюдателей о подкупах, подвозах и принуждении к голосованию. Одному из корреспондентов позвонили домой, когда он пришел на обед, и предложили отвести его на избирательный участок проголосовать. Звонившие представились "Патриотами Прикамья". Другим примерно также звонили от Шубина.

Как показало наблюдение, очень многое зависит от сознательного отношения председателей и секретарей УИКов к своим обязанностям и к букве закона. Многие действуют по привычке, по традиции ("мы всегда так делали") несмотря на те изменения, которые были внесенные в избирательное законодательство, или, стремясь ускорить процесс подсчета голосов. По настоянию корреспондентов ряд нарушений были устранены на местах.

Основными недостатками в работе УИКов, выявленными представителями Ассоциации "ГОЛОС" непосредственно в день голосования 12 марта 2006 г., были следующие. При открытии участков:

  • задержка по времени при открытии участков (несколько избирателей, опаздывая на работу, не успели проголосовать);
  • не сброшюрованы (прошиты) книги списков избирателей, без печати и подписей (нарушение п.10 ст. 26 закона Пермской области "О выборах депутатов…");
  • посторонние отметки в списках избирателях (стоят какие-то галочки), отказ демонстрировать списки избирателей наблюдателям и членам комиссии с совещательным голосом (п.8 ст.21);
  • не вывешены или вовремя не заполняются увеличенные формы протокола об итогах голосования (п.10 .ст.57);
  • председатели не всегда объявляют об открытии участков;
  • при вскрытии конвертов с досрочным голосованием не всегда соблюдалась тайна волеизъявления избирателя.

В ходе голосования:

  • переносные ящики вне поля зрения наблюдателей (п.2 ст.57);
  • приняты "ложные вызовы" для голосования вне помещения, выезд на голосование вне помещения с реестром, а не с выпиской (п.7 ст.61);
  • наглядная агитация, вывешенная вблизи участков;
  • запрет ведения фотосъемки журналистам (п.10 ст.21);
  • недостаточное освещение некоторых участков;
  • на некоторых участках не были предоставлены места для наблюдателей;
  • отказ принимать жалобы наблюдателей;
  • места для голосования (кабинки или ширмы) не всегда обеспечивают тайну волеизъявления избирателя (низкие ширмы, слишком близко расположены друг к другу);
  • встречались карандаши и посторонние бумаги в кабинках для голосования;
  • присутствие посторонних на участке (представители администрации, родственники членов комиссий и наблюдателей);
  • встречалось неуважительное отношение к наблюдателям со стороны членов комиссий.

При подсчете голосов:

  • председатели не всегда объявляют о закрытии участков;
  • одновременное оглашение содержания двух и более бюллетеней (п. 14 ст. 63);
  • одновременный подсчет бюллетеней членами комиссии, бюллетени не демонстрируются и не оглашаются (п. 17 ст. 63);
  • карандаши и ручки в руках членов комиссий при подсчете голосов (п. 10 ст. 63);
  • не подсчитаны погашенные бюллетени (п.3 ст. 63);
  • отказ принимать жалобы (акты) наблюдателей;
  • участие наблюдателей в подсчете бюллетеней.

В ходе голосования, подсчета голосов и подведения итогов выборов наблюдались и иные типичные нарушения избирательного законодательства. Во многих участковых избирательных комиссиях ограничивалась возможность наблюдателей видеть действия членов избирательной комиссии, не соблюдались в точности предусмотренные законом процедуры подсчета голосов, не соблюдалась процедура заверки копий итоговых протоколов. На некоторых участках наблюдателями были зафиксированы случаи выдачи избирательных бюллетеней на основании документов, не являющихся документами, удостоверяющими личность избирателя.

В большинстве территориальных избирательных комиссий не был обеспечен прием протоколов участковых комиссий в едином помещении, где все действия комиссии могли быть в поле зрения членов комиссии и наблюдателей; увеличенная копия сводной таблицы заполнялась не сразу по прибытии председателей участковых комиссий, а лишь после проверки представленных ими протоколов; неиспользованные избирательные бюллетени не были подсчитаны и (или) погашены в присутствии наблюдателей и членов комиссии с правом совещательного голоса.

Нарушения в участковых комиссиях требований закона о прозрачности процедур голосования и подсчета голосов не позволяют с уверенностью утверждать, что в этих комиссиях не было допущено фальсификаций. Однако даже если таковые были, их масштаб был сравнительно невелик и не повлиял на результаты выборов главы города Перми.

Следует также отметить, что уровень досрочного голосования (1,8% от числа принявших участие в выборах) и уровень голосования вне помещений для голосования (2,8% от числа принявших участие в выборах) находятся в разумных пределах и также не свидетельствуют о масштабных фальсификациях в ходе проведения данных процедур.

Сравнение копий протоколов участковых избирательных комиссий, полученных наблюдателями и членами комиссий с правом совещательного голоса, со сводными таблицами территориальных избирательных комиссий, показало, что по большей части избирательных участков данные в обоих документах полностью совпадают. Расхождения наблюдались примерно по одной восьмой части участков. В подавляющем большинстве расхождения были незначительными (на единицы) и касались "верхней" части протокола. Наибольшее число расхождений обнаруживается в строке 7 (число погашенных бюллетеней) и строке 9 (число бюллетеней, обнаруженных в стационарных ящиках). В некоторых случаях причиной расхождений могло быть неточное переписывание наблюдателями данных оригинала, что не снимает с председателей участковых комиссий ответственности за заверку неверных копий.

Однако в большинстве случаев расхождения обусловлены ошибками в протоколах (в основном - несоблюдением контрольных соотношений), из-за которых они не были приняты территориальными комиссиями, и участковые комиссии должны были составлять повторные протоколы. Повторные протоколы составлялись в отсутствие наблюдателей, а во многих случаях - без проведения заседания участковой комиссии, прямо в территориальных избирательных комиссиях, что является грубым нарушением закона. Тем не менее названные нарушения не привели к существенному искажению итогов голосования, определенных участковыми комиссиями.

Имеет смысл подробно описать некоторые наиболее яркие прецеденты нарушений данной выборной компании.

2 февраля с рекламного щита, находящегося на перекрестке улиц Попова и Ленина, было снято изображение кандидата на пост главы города Перми В.И. Плотникова. Его доверенные лица тут же прибыли на место происшествия и предъявили договор, подтверждающий право указанного кандидата на аренду рекламной плоскости. Расторжение договора в одностороннем порядке незаконно, если на этот счет нет решения суда.

Инструментом воздействия на избирательный процесс в марте стало давление на СМИ. Впервые в истории Прикамья от официального участия в выборах отказались пермские телекомпании "Рифей", "Т7", "Ветта", газеты "Местное время", "Пермские новости", "Новый компаньон", "Деловое Прикамье". Однако их официальный отказ фактически означал лишь одно - ни один кандидат, кроме и.о. главы города Игоря Шубина, в эти СМИ не попал. Соответственно было нарушено равенство условия ведения избирательной компании.

В "Новой газете" от 20.03.06 приводился факт применения административного ресурса. На встрече, которую организовал заместитель губернатора Николай Яшин, и где присутствовали 600 человек - представители территориальных администраций, избиркомов, сотрудники милиции, СЭС, пожарной охраны, руководители общественных организаций и многие другие раздавалась специальная методичка. Цитаты из этой методички свидетельствуют о неприкрытом использовании административного ресурса. "…В случае обнаружения фактов подвоза избирателей или при обнаружении неоднократного появления одного и того же автомобиля возле помещения УИК мобильная группа немедленно информирует об этом координатора по округу, указывая марку и номер машины. Сотрудник милиции задерживает водителя автомобиля для установления личности до прибытия координатора по округу или ГИБДД и опрашивает граждан, которых привезли.

Координатор по округу продолжает опрос свидетелей и документирует их показания. ГИБДД проверяет комплектность и техническое состояние автомобиля и по возможности отправляет автомобиль на штрафную стоянку или препровождает водителя для проведения медицинского освидетельствования на предмет состояния опьянения… В случае выявления фактов потенциального подкупа в торговые точки и предприятия общественного питания координатором по району направляются сотрудники СЭС или пожарной охраны, которые проводят проверку и выдают предписание немедленно прекратить торговлю… В случае обнаружения ведения организованной видео- или фотосъемки вблизи избирательного участка мобильная группа информирует координатора по округу, который информирует координатора по району, сотрудник милиции начинает опрос граждан.

Координатор по району немедленно выезжает на место и продолжает дознание. Все полученные материалы фиксируются в письменном виде. Граждане, осуществлявшие организованную видео- и фотосъемку, задерживаются для установления личности". При этом методичка неоднократно рекомендует, чтобы лица, совершающие правонарушения, задерживались "как минимум до 20.00". Методичка также поясняет, как можно будет использовать материалы, полученные штабами кандидатов, дознавателями и другими контролерами: эти материалы "в случае необходимости можно будет использовать для отмены решения УИК вышестоящей комиссией и признания итогов голосования недействительными. При необходимости жалобу можно будет отозвать".

В ряде публикаций СМИ, к примеру, в газете "Вечерняя Пермь" от 30.03.06, приводятся убедительные аргументы в пользу незаконного назначения Игоря Шубина на пост и.о. главы г. Перми, а, следовательно, получения преимуществ в предвыборной гонке. Таким образом, действие административного ресурса началось еще до назначения выборов главы города Перми. Оно проявилось в том, как И.Н. Шубин оказался на посту и.о. главы города. До 29 ноября 2005 г. должность главы города занимал А.Л. Каменев, избранный на выборах в декабре 2000 г. При прямом участии губернатора Пермской области О.А. Чиркунова была проведена спорная с точки зрения закона операция по замене Каменева на Шубина. 28 ноября 2005 г. постановлением главы города А.Л. Каменева была введена дополнительная должность заместителя главы города. Этим же постановлением на вновь введенную должность был назначен депутат Законодательного собрания Пермской области И.Н. Шубин. И этим же постановлением были внесены изменения в Постановление администрации города Перми от 22.06.2005 "О распределении обязанностей между главой города и заместителями главы города". Изменения выразились в том, что были установлены полномочия нового заместителя и среди них - исполнение полномочий главы города "в случае временного отсутствия главы города в соответствии с Уставом города Перми".

Аналогичное полномочие было исключено из ведения первого заместителя главы города А.Я. Бесфамильного, при этом его переименовали из первого заместителя просто в заместители. В тот же день Каменев подал заявление о сложении полномочий главы города и издал постановление о возложении на Шубина исполнения обязанностей главы города после принятия городской Думой решения о досрочном прекращении полномочий главы города. На следующий день Дума приняла отставку Каменева, и Шубин стал и.о. главы города.

Как показал анализ, проведенный оппозиционными кандидатами, освещение телеканалами деятельности Шубина в качестве и.о. главы города было очень масштабным: за период с 20 января 2006 г. (когда Шубин выдвинулся в качестве кандидата в первый раз) по 5 февраля 2006 г. (накануне его регистрации) в электронных СМИ прошло 292 сюжета с участием Шубина (почти по 20 сюжетов в день). Стоит также отметить, что уход Шубина в отпуск был искусственно затянут; и хотя при этом закон формально не был нарушен, с учетом массированного освещения его деятельности перед уходом в отпуск такое затягивание, очевидно, было вполне целенаправленным.

Две телекомпании, которые официально заявили о своем участии в предвыборной агитации ("Авто ТВ" и "УралИнформ ТВ"), отказались пускать в эфир агитационный ролик оппозиционного кандидата В.М. Вахрина, содержавший резкую критику и.о. главы города И. Шубина и губернатора Пермской области О. Чиркунова. Аналогичным образом поступила редакция газеты "АиФ в Перми", отказавшаяся дать в печать уже сверстанную полосу с агитационным материалом Вахрина.

7 февраля 2006 г. в газете "Новый компаньон" были опубликованы результаты социологического опроса населения города Перми, из которых следовало, что оппозиционный кандидат на пост главы города В. Плотников занимает лишь третье место с рейтингом примерно 11%. В газете указано, что опрос проведен агентством "Социологическое ведомство оперативных исследований" и социологической компанией "Пермский омнибус", его проведение заказано и публикация оплачена администрацией Пермского края. Тем самым было нарушено положение избирательного законодательства, запрещающего органам государственной власти информировать избирателей о кандидатах. Кроме того, по данным депутата ЗС В.М. Вахрина, краевой бюджет не предусматривает расходов на проведение каких-либо социологических исследований по вопросам выборов, а агентство "Социологическое ведомство оперативных исследований" и социологическая компания "Пермский омнибус" не внесены в государственный реестр юридических лиц. В связи с этим Вахрин 10 февраля 2006 г. обратился с запросом в прокуратуру, однако, правовых последствий не наступило.

Нарушения на выборах в г. Перми в марте 2006 г. отмечали Андрей Бузин, председатель Межрегионального объединения избирателей, и Аркадий Любарев, руководитель Дирекции программ мониторинга избирательных кампаний Независимого института выборов. В частности, они подчёркивают следующее. Наиболее существенно на ход избирательной кампании повлияло решение Ленинского районного суда от 4 марта 2006 г. об отмене регистрации одного из фаворитов избирательной кампании - кандидата В.И. Плотникова.

С заявлением в районный суд обратился кандидат Ф.Л. Утробин. Он указал четыре основания для отмены регистрации В.И. Плотникова. Суд согласился с тремя из этих оснований, признал несостоятельными доводы заявителя по одному из оснований (предоставление Плотниковым в горизбирком недействительного диплома о высшем образовании), но самостоятельно добавил еще одно основание.

А. Бузин и А. Любарев приводят следующий анализ тех четырех оснований, которыми было мотивировано решение районного суда.

1. Непредставление в горизбирком копии платежного поручения о перечислении избирательного залога. Плотниковым была представлена копия мемориального ордера, который, по мнению суда, является внутренним документом банка. Согласно п. 9 ст. 38 Федерального закона и п. 15 ст. 30 Закона Пермской области "О выборах должностных лиц муниципальных образований в Пермской области" (далее - областной закон) кандидат обязан представить "копию платежного документа". Однако в решении суда со ссылкой на указанный пункт областного закона утверждается, что "действующим законодательством предусмотрено представление кандидатом платежного поручения", что следует расценивать как неточное и недобросовестное цитирование закона. Из решения суда не следует, что мемориальный ордер не является платежным документом, и тем более то, что представление в горизбирком копии мемориального ордера вместо копии платежного поручения можно расценивать как непредставление документа, необходимого для регистрации кандидата. Кроме того, этот факт нельзя расценивать как вновь возникшее обстоятельство, поскольку горизбирком регистрировал Плотникова на основании указанного документа, в то время как обстоятельства, являвшиеся основанием для отказа в регистрации, могут служить основанием для отмены регистрации только в том случае, если они являются вновь открывшимися.

2. Внесение избирательного залога неуполномоченным лицом. В решении суда утверждается, что уполномоченный по финансовым вопросам Плотникова Нурдинова О.А., подписавшая поручение о перечислении избирательного залога, не была уполномочена Плотниковым на это действие, поскольку в доверенности Нурдиновой специально не было оговорено полномочие по внесению залога. В то же время в решении суда отмечается, что Нурдинова была уполномочена Плотниковым "распоряжаться денежными средствами избирательного фонда кандидата, включая возврат денежных средств,... с правом ведения приходно-расходных операций, ... для чего предоставлено ей право ... подписывать платежные поручения, другие платежные расчетные документы ... и выполнять все юридические действия и формальности, связанные с выполнением данного поручения". Утверждение суда о том, что полномочие по перечислению залога должно быть специально оговорено в доверенности, не основано на законе. Суд ссылается на Инструкцию областной избирательной комиссии, однако и в этой Инструкции подобного требования не содержится, а, по мнению суда, лишь "следует из смысла" ее положений.

3. Использование в целях достижения определенного результата на выборах средств помимо средств избирательного фонда в размере, превышающем 5% от предельного размера расходования средств избирательного фонда. Суд выявил 6 млн. руб., которые были перечислены на специальный избирательный счет кандидата Плотникова с нарушением требований закона, в том числе 3 млн. руб., внесенных Нурдиновой от имени кандидата, и 3 млн. руб., внесенных двумя юридическими лицами без отметок в платежных поручениях об отсутствии ограничений, предусмотренных п. 6 ст. 58 Федерального закона. Не будем в данном случае оценивать, законен ли вывод суда о том, что данные средства перечислены с нарушением закона (отметим лишь, что в отношении средств, внесенных Нурдиновой, законность такого вывода весьма сомнительна). Однако, по нашему мнению, использование средств, незаконно перечисленных в избирательный фонд кандидата, нельзя расценивать как использование средств помимо избирательного фонда, поскольку средства перечислялись именно из избирательного фонда.

4. Подкуп избирателей, выразившийся в обещаниях кандидата сделать после избрания проезд для пенсионеров бесплатным. В решении суда акцент делается на тот факт, что в интервью, которое Плотников дал в день своего выдвижения в качестве кандидата, он обещал в случае избрания сделать бесплатный проезд для пенсионеров сразу же. Однако, из выражения "сразу же" и из того факта, что в указанном интервью Плотников не сделал специальной оговорки о том, что бесплатный проезд будет обеспечен на основании решения соответствующего органа местного самоуправления (городской Думы), не следует, что в обещании подразумевался какой-либо иной (т.е. незаконный) способ решения данного вопроса. Более того, в опубликованной программе Плотникова четко сказано, что решение задач, сформулированных в программе, будет обеспечено за счет средств городского бюджета. Таким образом, обещание Плотникова не подпадает под признаки подкупа избирателей, предусмотренных п. 2 ст. 56 Федерального закона. Таким образом, выводы суда по всем четырем основаниям базируются на крайне тенденциозном толковании буквы закона. В то же время очевидно, что такое толкование противоречит духу закона. Так, для того, чтобы быть зарегистрированным, кандидат обязан предоставить подписи избирателей или перечислить избирательный залог. В случае Плотникова ни у кого не возникло сомнений, что средства в качестве залога были перечислены - и перечислены именно из избирательного фонда. Предоставление в горизбирком не того документа и отсутствие в доверенности специальной оговорки о полномочии вносить залог ни в коей мере не отрицают того факта, что кандидат выполнил главное требование закона - внес необходимую сумму в качестве избирательного залога. Использование кандидатом средств, незаконно перечисленных на его счет (даже если это имело место) свидетельствует лишь о недостаточном контроле кандидата или его уполномоченного за финансовыми документами. Но отнюдь не о злонамеренных действиях, каковым является использование средств помимо избирательного фонда, за которое закон предусматривает столь серьезную санкцию, как отмена регистрации кандидата.

Что касается подкупа избирателей, то расценивать в качестве такового предвыборные обещания - означает выхолащивать саму суть агитационной кампании, в ходе которой каждый кандидат предлагает свою программу действий после избрания, а оценивать ее реалистичность - дело избирателей, а не суда. Решение районного суда противоречит также правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной им в Постановлении № 10-П от 11 июня 2002 г.: "Отмена регистрации кандидата, выступающая в качестве санкции за совершенное правонарушение, как связанная с ограничением избирательных прав, должна осуществляться на основе вытекающего из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа соразмерности. Поэтому суд, принимая соответствующее решение, не вправе исходить из одних лишь формальных оснований отмены регистрации". Мы полагаем, что отмена регистрации кандидата, пользующегося значительной популярностью избирателей (по данным социологических опросов, в том числе фигурировавших в судебном процессе), не соразмерна тем нарушениям, которые были вменены Плотникову (даже если их рассматривать как нарушения).

Признаки пристрастности Ленинского районного суда г. Перми просматриваются и при сравнении решения по отмене регистрации Плотникова с решением этого же суда от 20 февраля 2006 г. по заявлениям зарегистрированных кандидатов на должность главы города Перми В.М. Вахрина и А.В. Черных об отмене регистрации И.Н. Шубина. В заявлении указывалось, что при выдвижении Шубина был нарушен установленный законом порядок выдвижения кандидата (заметим, что подобное нарушение явилось основанием для многочисленных отказов в регистрации на выборах в законодательные органы, проходивших 12 марта в восьми субъектах Российской Федерации). Согласно п. 3 ст. 28 областного закона, "уполномоченный представитель избирательного объединения или кандидат, выдвинутый данным избирательным объединением, представляет в комиссию, организующую выборы, протокол с решением съезда (конференции, собрания) избирательного объединения".

Одновременно должны предоставляться, в частности, список уполномоченных представителей избирательного объединения и доверенности на них. В судебном заседании было установлено, что документы от регионального отделения политической партии "Единая Россия" Пермского края были лично представлены в городскую избирательную комиссию О.Г. Сухоруковым (руководителем исполкома регионального отделения политической партии и одновременно членом городской избирательной комиссии с правом решающего голоса), который не являлся уполномоченным представителем избирательного объединения. Данный факт не получил правовую оценку суда. Кроме того, согласно показаниям представителей горизбиркома, отраженным в решении суда, в комиссию был представлен не протокол конференции, а выписка из протокола. В судебном решении не был также опровергнут довод заявителей о том, что в комиссию не были представлены доверенности на уполномоченных представителей регионального отделения политической партии "Единая Россия" Пермского края. Следует отметить также содержащееся в судебном решении утверждение, согласно которому "в соответствии со ст. 33, 38 Федерального закона ... установлен исчерпывающий перечень документов, необходимых для выдвижения и регистрации кандидата". Это утверждение неверно, поскольку п/п. "в" п. 24 ст. 38 Федерального закона в качестве основания для отказа в регистрации кандидата предусматривается отсутствие документов, необходимых для регистрации кандидата в соответствии не только с Федеральным законом, но и "иным законом".

Заявители обращали также внимание на то, что Шубин, уже будучи кандидатом, участвуя в различных общественных мероприятиях, вручал подарки. В соответствии с п. 2 ст. 56 Федерального закона, вручение кандидатом подарков избирателям рассматривается как подкуп и, таким образом, является основанием для отмены его регистрации. Однако суд и этому факту не дал правовой оценки.

Заявители также отмечали, что в агитационных материалах Шубина содержалась просьба "все предложения, дополнения к программе присылать по адресу: 614000, ул. Ленина, 21, администрация Перми, Шубину И.Н.". По мнению суда, "указание в агитационных материалах кандидата Шубина И.Н. на адрес администрации города Перми, по которому следует направлять предложения избирателей, само по себе правового значения для дела не имеет... Указание на адрес администрации города в агитматериалах не является использованием какого-либо вида связи или информационных услуг". Такой вывод суда расходится с решениями других судов (по отмене регистрации В.И. Черепкова на выборах мэра Владивостока в июле 2004 г. и по отмене регистрации списка регионального отделения партии "Родина" на выборах депутатов Московской городской Думы в декабре 2005 г.), которые квалифицировали указание служебного адреса или телефона в агитационных (и не только агитационных) материалах кандидатов как использование преимуществ должностного положения и, соответственно, как основание для отмены их регистрации. По нашему мнению, основания для отмены регистрации Плотникова были не более существенными, чем приведенные выше основания для отмены регистрации Шубина.

Совершенно странным выглядело развитие событий, последовавших за решением Ленинского районного суда об отмене регистрации Плотникова. Согласно ч. 3 ст. 261 ГПК РФ, кассационная жалоба на решение суда по делу о защите избирательных прав, вынесенное в период избирательной кампании до дня голосования, может быть подана в течение пяти дней со дня принятия судом указанного решения. По аналогии с положением ст. 338 ГПК РФ срок следует отсчитывать от дня принятия решения в окончательной форме. В окончательной форме (т.е. с мотивировочной частью) решение было принято 6 марта. Таким образом, срок обжалования истекал 11 марта. Согласно п. 3 ч, 1 и ч. 2 ст. 343 ГПК РФ, суд первой инстанции должен направить дело в суд кассационной инстанции по истечении срока, установленного для кассационного обжалования, а до истечения этого срока дело никем не может быть истребовано из суда.. 6 марта в Ленинский районный суд поступила кассационная жалоба Ф.Л. Утробина, в которой он отмечал, что с решением суда в целом согласен, но требовал изменить решение, дополнив его еще одним основанием отмены регистрации Плотникова.

Районный суд, нарушив указанные требования ГПК, не дожидаясь кассационной жалобы Плотникова, до истечения срока обжалования передал дело в областной суд. 9 марта судебная коллегия по гражданским делам Пермского областного суда вынесла определение - решение Ленинского районного суда оставить без изменения, а жалобу Ф.Л. Утробина - без удовлетворения. Хотя вынесение указанного определения не означало и не могло означать вступления решения Ленинского районного суда в законную силу (в соответствии с ч. 1 ст. 209 ГПК РФ), горизбирком 10 марта 2006 г. со ссылкой на определение областного суда от 9 марта принял решение исключить В.И. Плотникова из бюллетеня для голосования на выборах главы города Перми. В тот же день, 10 марта, Плотников по почте послал кассационную жалобу на решение Ленинского районного суда. Жалоба была принята к рассмотрению уже после 12 марта, что является неопровержимым доказательством того, что решение районного суда ни на 10, ни на 12 марта в законную силу не вступило, а следовательно, решение горизбиркома от 10 марта было незаконным. Впрочем, кассационная инстанция жалобу Плотникова оставила без удовлетворения.

Роль правоохранительных органов на выборах

На выборах главы города Перми 12 марта 2006 г. в качестве одного из кандидатов был зарегистрирован зам. начальника ГУВД Пермского края, начальник милиции общественной безопасности генерал-майор Ф.Л. Утробин. Выдвигался он, очевидно, без цели избрания, поскольку агитацию за свою кандидатуру не вел и в результате получил всего 1,2% голосов избирателей (что иначе как позором для деятеля такого уровня не назовешь). Его деятельность в качестве кандидата сводилась к выпуску агитационных материалов против кандидата на пост главы г. Перми В. Плотникова и подаче в суд заявления об отмене регистрации Плотникова. При сборе материалов для обоснования заявления об отмене регистрации Утробин, по-видимому, использовал преимущества своего служебного положения. Так, в суд им была представлена копия приходного кассового ордера, который является банковским документом и не должен выдаваться посторонним.

В день голосования особую активность проявляли службы ГИБДД. Они дежурили по всему городу, останавливая и проверяя автомобили, в том числе их багажники. Имелись случаи составления протоколов об административных нарушениях только по фактам наличия в автомобиле печатных агитационных материалов. Имелись также случаи задержания граждан, обвиняемых в административном правонарушении, на длительный срок (в т.ч. на ночь).

К избирательным мероприятиям активно привлекались правоохранительные органы. 9 февраля 2006 г. начальником УВД г. Перми полковником Орловым И.Н. было издано распоряжение "О создании временных оперативных групп для проведения оперативно-розыскных и оперативно-профилактических мероприятий по документированию фактов применения незаконных избирательных технологий". Пункт 1.1. указанного распоряжения требует от начальников РУОВД г. Перми создания с 10.02.06 г. в каждом РУОВД временных оперативных групп для проведения оперативно-розыскных и оперативно-профилактических мероприятий, направленных на документирование и пресечение фактов применения незаконных избирательных технологий кандидатами на пост мэра города Перми и кандидатами в депутаты Пермской городской Думы (руководителями их предвыборных штабов, доверенными лицами кандидатов).

Подобное распоряжение беспрецедентно. Ни в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ни в Законах Пермской области "О выборах должностных лиц муниципальных образований в Пермской области" и "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Пермской области" не дается определение понятия "избирательная технология", такое понятие (такая правовая конструкция) указанными законами не предусмотрена и не используется. В связи с чем невозможно определить, что является "избирательной технологией", а также по каким критериям определять, какая "избирательная технология" является законной, а какая - незаконной. Таким образом, в распоряжении начальника УВД г. Перми от 09.02.2006 г. указан не предусмотренный законом объект правовой защиты.

В пункте 1.1. названного распоряжения указан круг лиц - кандидаты на пост мэра города Перми, кандидаты в депутаты Пермской городской Думы, руководители их предвыборных штабов, доверенные лица кандидатов - и именно эти лица становятся объектами, в отношении которых на основании указанного распоряжения будут проводиться оперативно-розыскные мероприятия, причем с применением технических средств аудио- видеоконтроля (п.1.2. названного распоряжения).

В соответствии с Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности" оперативно-розыскными мероприятиями, в частности, являются: наблюдение, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи и т.д. Исходя из положений распоряжения, весь набор оперативно-розыскных мероприятий (в том числе и названный выше) будет проводиться в отношении узкого круга лиц - жителей города Перми. Причем в отношении лиц, не находящихся под следствием или судом, либо скрывающихся от правосудия, либо подозреваемых в совершении преступлений (как это указано в ст. 2 ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"), а лишь по тому признаку, что данные лица зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах, либо зарегистрированы соответствующей избирательной комиссией в качестве доверенных лиц кандидатов, либо выполняют работу, непосредственно связанную с избирательной кампанией конкретного кандидата.

Однако, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав...", а равно Законы Пермской области, регулирующие порядок выборов главы города Перми и депутатов Пермской городской Думы, не предусматривают, что в случае приобретения гражданином статуса кандидата или статуса доверенного лица кандидата, либо в случае выполнения гражданами работ, непосредственно связанных с избирательной кампанией, - кандидаты и такие граждане становятся лицами, в отношении которых проводятся оперативно-розыскные мероприятия или оперативно-профилактические. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав...", напротив, в статье 41 устанавливает дополнительные гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов, среди которых и особый порядок привлечения кандидатов не только к административной, но и к уголовной ответственности. А гражданам гарантируется свободное участие в выборах (ч. 3 ст. 3, п. 28 ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав..."). В соответствии же со ст. 5 Закона РФ "О милиции" всякое ограничение граждан в их правах и свободах милицией допустимо лишь на основаниях и в порядке, прямо предусмотренных законом.

2 февраля 2006 г. первым заместителем начальника УВД г. Перми полковником Вьюговым В.А. издан документ №4073-17-с "Об организации оперативно-розыскных и оперативно-профилактических мероприятий по выявлению фактов применения незаконных избирательных технологий".

Данный документ также содержит требования проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении кандидатов (п. 3) и требования выполнения "мероприятий по проверке каналов финансовой поддержки кандидатов в депутаты Пермской городской Думы и на пост мэра города Перми, выявляя финансовые нарушения ... при проведении агитации, изготовления печатной продукции, рекламных и иных агитационных материалов, с проверкой источников финансирования". Такое требование противоречит, в частности, ч. 7, ч. 9, ч. 13 ст. 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав...", предоставляющей право контроля за расходованием средств кандидатом исключительно избирательной комиссии, в том числе посредством запросов кредитной организации , изучения финансовых отчетов кандидатов, а также статье 60 данного закона, предусматривающей создание и работу контрольно-ревизионных служб, контролирующих получение и расходование денежных средств кандидатами. В соответствии с положением, утвержденным Пермской областной избирательной комиссией, в такую контрольно-ревизионную службу на территории нашего субъекта РФ входят и представители ГУВД Пермской области (края).

Иные положения данного указания с учетом использования формулировок, не предусмотренных законом, способны при их реализации нанести ущерб правам и законным интересам граждан, в частности, такие формулировки:
- "применение "грязных" политических технологий";
- "факты использования кандидатами административного ресурса (...общественных организаций, оказывающих содействие кандидатам в период избирательной кампании)";
- устанавливать лиц, "насильно выгоняющих граждан (особенно из общежитий) на избирательные участки".

В связи с указанными распоряжениями, депутат Законодательного собрания Пермской области В.М. Вахрин подал 20 февраля 2006 г. запрос в прокуратуру. Ответ был получен лишь 14 марта 2006 г., соответственно после прошедших выборов. Прокурор не усмотрел в распоряжениях нарушений закона. 20 февраля 2006 г. Вахрин подал также заявление в Мотовилихинский районный суд с просьбой признать указанные распоряжения незаконными. Определением районного суда дело передано в областной суд в связи с тем, что оно касается секретных документов.

Выводы

Наиболее существенным проявлением административного ресурса стала отмена регистрации В.И. Плотникова как кандидата на пост главы города по основаниям, которые нельзя признать правовыми, и незаконное решение горизбиркома об исключении Плотникова из избирательного бюллетеня. Результаты первого тура показали, что снятие Плотникова вызвало значительный всплеск протестного голосования. Если на выборах главы г. Перми в декабре 2000 г. в первом туре против всех кандидатов голосовали 7,6%, то 12 марта 2006 г. этот показатель вырос до 25,2%.

Типичным проявлением административного ресурса является также создание одному из кандидатов (ставленнику власти) - в данном случае, И.Н. Шубину, - информационных преимуществ в электронных СМИ. В то же время необходимо отметить чрезвычайно активное участие в избирательной кампании на стороне кандидата от власти органов внутренних дел, что можно считать спецификой применения административного ресурса на пермских выборах.

Отдельно необходимо отметить незаконные действия избирательной комиссии и милиции по воспрепятствованию деятельности средств массовой информации.

Факты нарушений при избрании муниципальных органов власти присутствуют повсеместно. Однако, для выгоды власти они трактуются произвольно. При подаче жалоб и судебных исков чаще всего потерпевшему отказывают. Тем не менее, все больше граждан осознают свои избирательные права и всё более неравнодушны к нарушениям. В результате неправомерные отказы в разбирательствах и непризнание нарушений прав ведет к опасной тенденции дискредитации выборного законодательства как такового, а также дискредитации местных избирательных органов.

 

Вернуться назад На главную страницу сайта Поиск Добавить в избранное


[an error occurred while processing this directive]

 Главная / Права человека / Доклады / Доклад за 2006 год






При использовании материалов с сайта Пермского регионального правозащитного центра ссылка на prpc.ru обязательна.