Логотипы ПРПЦ и ПГП

 

Пермская региональная общественная организация "ЦИТОС"
М.А. Плаксин

Доклад
о соблюдении избирательных прав граждан при проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области в 2001 г.

 

2. Недостатки федерального выборного законодательства и попытки их исправления в законе о выборах депутатов Законодательного Собрания Пермской области

2.1. Федеральное и областное выборное законодательство
Основу законодательства о выборах депутатов Законодательного Собрания Пермской области (ЗСПО) составляют Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ФЗ ГИП) и Закон Пермской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Пермской области" (ОЗ ЗС). Первый из них был принят весной 1999 г., второй - в июне 2001 г. Естественно, что областной закон был принят в рамках федерального и предназначался для уточнения деталей, связанных с выборами конкретного органа власти.

Для представления о сложности выборного законодательства надо отметить, во-первых, большой объем законов (ФЗ ГИП - 158 с., ОЗ ЗС - 127 с.), а во-вторых, их тесную связь с другими законами (законом о печати, законом о рекламе и пр.).

Ко времени принятия областного закона с момента принятия ФЗ ГИП прошло уже два года. Эти годы вместили в себя две избирательные кампании федерального уровня (выборы Госдумы в 1999 г. и выборы президента в 2000 г.), одну - областного (выборы губернатора Пермской области в 2001 г.) и несколько - муниципального (включая выборы мэра Перми и депутатов Пермской городской думы в 2001 г. одновременно с губернатором Пермской области). Было уже очевидно, что многие требования ФЗ ГИП нуждаются в уточнении. Однако попытка пересмотра некоторых положений ФЗ ГИП, сделанная на федеральном уровне, наткнулась на неожиданное препятствие. Дело в том, что создатели ФЗ ГИП попытались придать ему некий особый статус, ставящий его в некотором смысле выше других законов. Согласно п.7 ст.1 ФЗ ГИП в случае возникновения противоречий между ФЗ ГИП и другими нормативными актами о выборах и референдумах (в том числе, федеральными законами) должны действовать нормы ФЗ ГИП. (Это положение дало основание одному из разработчиков ФЗ ГИП В.Л. Шейнису говорить о "полуконституционном" характере этого закона). В результате, развитие ГИПовских идей в более поздних выборных законах привело к некоторым коллизиям на уровне федерального законодательства.

Уже после ФЗ ГИП были приняты два конкретных федеральных избирательных закона: "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ" (ФЗ ГД) и "О выборах президента РФ" (ФЗ ВП). И оказалось, что при принятии этих законов депутаты Госдумы вовсе не всегда стремились строго придерживаться ФЗ ГИП. Например, п.1 ст.32 ФЗ ГИП четко определяет, какие именно сведения об имуществе должен предоставить кандидат на выборную должность. Это - сведения о недвижимости (земельных участках, жилых домах, квартирах, дачах, гаражах и т.п.) и транспортных средствах. Причем речь идет только об имуществе, находящемся в собственности кандидата (в том числе, совместной). На этом список закрывается. Получение каких-либо других сведений об имуществе ФЗ ГИП не предусматривает. В то же время, ФЗ "О выборах президента РФ" перечень сведений расширяет, причем весьма существенно. Во-первых, он требует, чтобы кандидат дополнительно указал сведения о денежных средствах, находящихся на счетах в банках и иных кредитных организациях, сведения о ценных бумагах и обязательствах имущественного характера. Во-вторых, предоставляемые сведения должны касаться не только имущества лично кандидата, но и имущества его супруги и детей. Здесь на лицо явное противоречие между ФЗ ГИП и ФЗ ВП. Согласно п.7 ст.1 ФЗ ГИП это означает, что должны применяться нормы ФЗ ГИП. На практике применялись нормы ФЗ ВП.

Таким образом, федеральный законодатель счел возможным в более поздних выборных законах продолжить дальнейшее развитие норм, заложенных в ФЗ ГИП. Но областной законодатель такими возможностями не обладал и должен был действовать в рамках, очерченных федеральным законом.

Жесткость рамок, установленных ФЗ ГИП призвана гарантировать некоторый базовый уровень избирательных прав. И это хорошо. Плохо то, что существующие в ФЗ ГИП неточности и неудачные формулировки изменить уже невозможно. Именно этим объясняется тот факт, что в ОЗ ЗС оказались буквально повторены некоторые неудачные положения ФЗ ГИП. Впрочем, при работе над ОЗ ЗС был найден прием, который позволил если не ликвидировать, то смягчить некоторые недостатки ФЗ ГИП. Суть этого приема - "процессуализация" и детализация. Берется норма из ФЗ ГИП и уточняется порядок ее реализации. Зачастую описание деталей процедуры, согласно которой должна выполняться норма, способно в какой-то степени компенсировать неточности в формулировке самой нормы. Пример применения этого приема приведен в разделе 2.3.

Кроме того п.3 ст.1 ФЗ ГИП предоставляет возможность областному закону устанавливать дополнительные гарантии избирательных прав граждан вдобавок к тем, которые установлены федеральным. Это дало возможность включить в ОЗ ЗС ряд новелл, призванных повысить защищенность всех участников избирательного процесса. Областной законодатель предпринял ряд мер для того, чтобы защитить кандидатов от произвола избирательных комиссий, избирательные комиссии - от наплевательского отношения со стороны кандидатов, избирателей - от одурачивания их кандидатами и прессой.

В данном разделе мы рассмотрим только два примера недостатков федерального законодательства. Первый из них на уровне региона исправить невозможно. Второй удалось если не исправить, то, по крайней мере, смягчить.

 

2.2. Пример недостатка федерального закона, который невозможно исправить в региональном: ограничения свободы слова, накладываемые выборным законодательством
Конституция и закон о печати провозглашают и закрепляют свободу слова, выборное законодательство ее ограничивает причем по основаниям, не предусмотренным Конституцией и законом о печати. Согласно действующему выборному законодательству публикация любого агитационного материала должна быть одобрена и оплачена тем или иным кандидатом (ФЗ ГИП ст.39 п.2, ст.40 пп.1,3, ст.41 п.3, ст.43 п.3 и соответствующие им требования ОЗ ЗС: ст.47 п.3, ст.48 пп.1,3, ст.49 п.51 пп.3,4). В результате законная предвыборная агитация должна иметь вид дуэли между избирательными штабами кандидатов. Избирателю - "человеку с улицы" - отводится роль зрителя, который не имеет права самостоятельно высказать свое мнение.

Данное ограничение, очевидно, было нацелено на то, чтобы воспрепятствовать анонимной публикации компромата и скрытому финансированию избирательной кампании помимо избирательных фондов. Цель, несомненно, благая. Однако в результате мы получили ограничение на свободу слова.

Разрешить это противоречие в рамках регионального законодательства, разумеется, невозможно.

Стоит также отметить, имеющиеся в выборном законодательстве ограничения оказались не способны остановить волну "чернухи", поскольку журналисты, демонстративно нарушающие закон о выборах, лихо отбиваются в суде с помощью закона о печати.

 

2.3. Примера недостатка федерального закона, который удалось смягчить в региональном: чрезвычайно обширные, но не подкрепленные ресурсами права избирательных комиссий по отмене регистрации кандидата в депутаты. Защита кандидатов от произвола со стороны избирательных комиссий
Федеральное выборное законодательство дает избирательным комиссиям гипертрофированные права по отмене регистрации кандидата, но не обеспечивает их ресурсами для корректного использования этих прав (ФЗ ГИП ст.31 п.6, ст.45 п.7, ст.64 п.1). ОкрИК и ОблИК имеют право принять решение об отмене регистрации кандидата по весьма обширному списку весьма неточных оснований. Например, в этом списке используются понятия, типа "существенное" нарушение, "грубое" нарушение, которые поддаются достаточно вольному толкованию. Кроме того, список является открытым, заканчивается словами "и по иным основаниям" (хотя и с добавкой "установленным настоящим ФЗ, … иными федеральными законами, законами субъектов РФ"). При этом на избиркомы возлагается несвойственная им функция расследования правонарушений, для реализации которой они не имеют ни ресурсов, ни юридического обеспечения. Простой пример: суд может принять обоснованное решение на основании свидетельских показаний, поскольку за лжесвидетельство перед судом законом установлена ответственность. Избирательная комиссия в аналогичной ситуации принять обоснованное решение не может, поскольку лжесвидетельство перед избиркомом по закону ненаказуемо. Получается, что судьба кандидатов зависит от доброй воли избиркома. Хватит у комиссии мудрости не брать греха на душу, отказаться от выполнения чуждой ей работы и передать дело в суд, - хорошо. А если нет?

При этом возникают весьма странные ситуации. Если кандидат занимается разжиганием межнациональной розни, призывает к насилию и т.п., то комиссия не имеет права сама отменить его регистрацию и обязана обратиться для этого в суд. А вот если кандидат не успел или не сумел вовремя оформить какую-нибудь бумажку, он может моментально перестать быть кандидатом просто по воле избирательной комиссии.

Для радикального устранения указанного недостатка достаточно отнять у комиссий право отмены регистрации кандидата, обязать их во всех случаях обращаться для этого в суд. Однако у разработчиков областного закона такой возможности не было. Поэтому они пошли по другому пути. В качестве средства защиты кандидатов от произвола избиркомов было предложено использовать процессуальные нормы. Если нельзя ограничить права избирательных комиссий, давайте подробно пропишем процедуру их осуществления.

П.8 ст.83 ОЗ ЗС подробно регулирует порядок снятия кандидата с регистрации. Он включает в себя следующие положения:
1) Кандидат, по поводу которого решается вопрос об отмене регистрации, не менее чем за один день должен быть извещен о дне, времени и месте заседания комиссии.
2) До начала заседания он должен быть ознакомлен с документами и материалами, которые послужили основанием для рассмотрения вопроса об отмене регистрации кандидата.
3) Кандидату или его представителю должно быть обеспечено право выступления, а также участия в работе комиссии с правом совещательного голоса.
4) Письменные возражения кандидата по существу фактов, изложенных в документах и материалах, должны быть в обязательном порядке выданы каждому члену избирательной комиссии с правом решающего голоса, зачитаны председателем на заседании комиссии и приложены к протоколу.
5) Надлежаще оформленная копия решения комиссии об отмене регистрации кандидата должна быть вручена (направлена) кандидату в течение четырех рабочих часов после окончания заседания комиссии.
6) Решение избирательной комиссии об отказе в регистрации, об отмене регистрации кандидата не может быть принято только на основе заявлений граждан.

Особого внимания заслуживают требования 6 и 5. Пункт 6 призван защитить кандидата от лжесвидетельств. Формулировка "в течение четырех рабочих часов" из пункта 5 - know-haw пермского законодательства. Опыт прошедшей избирательной кампании показал, что механизм "процессуальной защиты" оказался весьма (может быть даже излишне) эффективен. Юридическая подготовка многих кандидатов оказались выше, чем у избирательных комиссий. В результате кандидаты сумели в полной мере воспользоваться средствами "процессуальной защиты". В ходе избирательной кампании в суде 3 раза были обжалованы решения окружкомов об отказе в регистрации кандидата и 2 раза - решения окружкомов об отмене регистрации. И все 5 исков были удовлетворены! Зачастую избиркомы принимали решения верные по существу, но с нарушением процедурных норм. Эти решения обжаловались в суде. И суд отменял решения избиркомов по чисто процессуальным причинам, даже не рассматривая содержательную сторону. Наиболее частые процессуальные нарушения со стороны избиркомов - это неоповещение (или несвоевременное оповещение) кандидатов о рассмотрении на заседании комиссии "их" вопроса, несвоевременное вручение документов.

С этой точки зрения представляет интерес одно из высказываний председателя областной избирательной комиссии А.Н. Лебедева. 27.12.01 на заседании областной Ассоциации политических экспертов и менеджеров А.Н. Лебедев заметил: порой складывалось впечатление, что районные администрации были не заинтересованы в квалифицированных избирательных комиссиях, прежде всего, участковых.

 

2.4. Попытка изменения выборного законодательства во время избирательной кампании
Разработчики ОЗ ЗС попробовали пойти по пути разработчиков ФЗ ВП и расширить объем сведений об имуществе, предоставляемый кандидатом в депутаты. За образец был взят набор сведений, который требуется от кандидата в президенты. Именно в таком виде закон был принят Законодательным Собранием. Однако прокуратура проявила бдительность и потребовала приведения ОЗ ЗС в соответствие не с ФЗ ВП, а ФЗ ГИП (что дозволено законодателю федеральному, не дозволено региональному). Дело осложнилось тем, что свои претензии прокуратура предъявила уже после того, как выборы были объявлены. А по закону (ФЗ ГИП ст.1 п.6) внесение изменений в избирательный закон после начала избирательной кампании невозможно. Точнее возможно, но действовать изменение начнет только по окончании этой избирательной кампании. Законодательное Собрание оказалось в сложном положении: закон менять необходимо, но закон менять нельзя. Чтобы выкрутиться из этой ситуации, был предложен следующий ход: пусть ЗС даст соответствующей статье закона официальное толкование, которое и приведет ее в соответствие с ФЗ ГИП. Сказано - сделано. Законодательное Собрание принимает официальное толкование, согласно которому подача кандидатом дополнительных сведений сверх того перечня, который установлен ФЗ ГИП, является факультативной и осуществляется по желанию кандидата.

Тем самым был создан опасный прецедент. Ведь по сути речь шла о внесении в закон изменений, об изменении установленных законом норм. И делалось это, во-первых, уже после объявления выборов, а во-вторых, в порядке, установленном не для законов области, а для постановлений Законодательного Собрания. (Для примера укажем здесь только одно отличие: законы принимаются ЗС и подписываются губернатором, т.е. должны быть результатом согласованных действий двух ветвей власти, а постановления ЗС принимаются самим Законодательным Собранием и с губернатором не согласовываются.) В случае удачи, кто помешал бы ЗС в последствии воспользоваться полученным опытом и начать путем "официальных толкований" в любое время менять любой закон? Конкретно-исторический выигрыш (разрешение одной конкретной запутанной ситуации) могло превратиться в принципиальный проигрыш. К счастью в дело вмешался областной суд. Он признал недопустимым толкование норм закона путем их изменения. На этом основании упомянутое постановление ЗС признано не соответствующим закону.

Оставшаяся часть доклада посвящена анализу конкретных видов деятельности, осуществляемых во время избирательной кампании, и допущенных при этом нарушений.

НАЗАД ОГЛАВЛЕНИЕ ВПЕРЕД

Сайт создан в рамках программы "Интернет для регионов - 2000, 2001" при финансовой поддержке Межрегионального фонда "За гражданское общество".
Designed by VNV