Логотипы ПРПЦ и ПГП

 

УПОЛНОМОЧЕННЫЙ, НО НИЧЕЙ

 

Проект закона "Об уполномоченном по правам человека в Пермской области", разработанный Пермским региональным правозащитным центром, будет рассмотрен на июньском пленарном заседании областного парламента. "Заход" этого проекта уже не первый - в 1997 году прежний состав Законодательного Собрания без, казалось бы, очевидных мотивов отклонил этот же документ. Вернее, мотивы высказывались, но не особенно убедительные, - дескать, во-первых, зачем нам уполномоченный, если существует прокуратура, призванная следить за соблюдением той же законности, во-вторых, смета проекта слишком большая. Что касается сметы, то какой ей быть, решать самим депутатам. А относительно прокуратуры, смотрящей на права человека исходя из государственных интересов, то после скандала с арестом медиа-магната Гусинского, все стало, похоже, очевидным.

Итак, в комитете ЗС по социальной политике и правам человека единогласно проголосовали за рассмотрение в первом чтении законопроекта об уполномоченном… Дискуссия продолжается, но уже по существу - о статусе уполномоченного. Разработчики проекта настаивают на том, что уполномоченный "осуществляет свою деятельность самостоятельно и неподотчетен каким-либо государственным органам местного самоуправления и должностным лицам". По другой точке зрения, которую представляет депутат ЗС Михаил Касимов, уполномоченный должен быть "привязан" к Законодательному собранию и ему подотчетен. С Михаилом Борисовичем попытался поспорить наш корреспондент:

- Согласно законопроекту уполномоченный по правам человека имеет достаточно большие права: например, запрашивать и получать от органов власти необходимые документы, сведения и материалы, получать письменные объяснения от должностных лиц… Зачем ему "опека" Законодательного Собрания?

- А если ему не будут предоставлены документы?

- Во-первых, есть суд. Во-вторых, он имеет право обратиться к тем же законодателям, СМИ, "поднять шум"…

- По представленному законопроекту, уполномоченный - государственный чиновник одного уровня, скажем, с председателем Контрольно-счетной палаты. Так что не знаю, как насчет роли "трибуна", апеллирующего к общественному мнению.

- Он чиновник, исходя из того, что получает зарплату из кармана налогоплательщиков, - это ведь еще не означает "бюрократа" в худшем смысле этого слова.

- Да, но где он получает зарплату? Допустим, отдельной строкой из областного бюджета. Значит, зарплату он станет получать из областного финуправления, как представители здравоохранения, образования… Иначе говоря, он - бюджетник, и уже одно это ставит его в зависимость от губернатора, и ничего тут не сделать. С этого момента он такой же чиновник, как начальник управления здравоохранения или образования, как главный архитектор или еще кто-нибудь.

- Но с одной оговоркой: губернатор не может его уволить! Какая же тут зависимость?

- Не может. Но может не дать работать. То же самое, что федеральный уполномоченный по правам человека Миронов, который ничего не может, ничего не решает. Рычагов-то нет! Или председатель Контрольно-счетной палаты, которого, кстати, глава области тоже уволить права не имеет.

- Ну и что. Разве контрольно-счетная палата не выполняет свои функции? Да и зависимость главы КСП от исполнительной власти, что ни говори, меньше, чем у начальника любого из департаментов обл.администрации.

- А почему? Потому что как раз "привязан" к Законодательному Собранию! Когда принимался соответствующий закон, вопрос был только в том - в штате областного парламента его держать или вывести за пределы ЗС? На самом деле его и вывели за эти пределы. Правда и в этом случае у исполнительной власти есть способы добиться подконтрольности председателя КСП. Скажем, можно предложить кандидатуру "своего" человека… Но в любом случае, по статусу глава КСП - по закону - независим от исполнительной власти. Но эта независимость достигается за счет значительной зависимости от Законодательного Собрания.

- Но ведь финансируется КСП не из сметы ЗС?

- Нет, из финуправления, и в результате не финансируется должным образом. Сидят по пятеро в одной комнате… Вообще, возникает вопрос: чем должен заниматься уполномоченный по правам человека? При схеме, записанной в законопроекте, он будет дублировать прокуратуру. Если уполномоченный разбирает жалобы на нарушения закона по отношению к отдельным гражданам, то он делает то же, что прокурор, обязанный рассматривать всякое заявление.

- Да, но прокурор исходит прежде всего из государственных интересов. Нарушение прав гражданина может "не заметить". Тем более не станет публично говорить на эти темы, апеллировать к общественному мнению… А уполномоченный - пожалуйста, если, конечно, он не "подсадная утка" бюрократии. Назначить, скажем, человека вроде Сергея Ковалева, - и своими действиями, выступлениями в СМИ он сможет обобщать отдельные нарушения до уровня выявления изъянов законодательства. И, разумеется, формировать общественное мнение и мнение законодателей, в силах которых "поправить" законодательство.

- Ну, то, что он влиял бы на законодателей, будь он хоть, действительно, сам Ковалев, - это не факт. Здесь опять возникает проблема отсутствия рычагов. Да и вообще, если речь идет о структуре параллельной прокуратуре, то зачем ее создавать? Давайте исправлять прокуратуру, если она нас чем-то не устраивает. Где гарантия, что уполномоченный не превратится в нового чиновника, который также формально будет рассматривать жалобы и раскидывать их по исполнителям, при этом не имея тех рычагов протеста, обязательности выполнения требований, которые есть у прокурора? Дать ему такие полномочия областным законом невозможно - это федеральная компетенция. То есть, он может только требовать документы и ходить по тюрьмам. А требовать бумаги и посещать места лишения свободы - это право, которое сейчас есть у депутатов. Именно это было главным аргументом Юрия Трутнева, когда в 1997 году на пленарном заседании он выступил против данного законопроекта: если уполномоченный может только это и больше ничего, то это - депутатская функция! А что разве депутаты у нас не работают? - Понятно, что после таких аргументов все дружно проголосовали "против". И действительно, уполномоченный осуществляет функцию представительного органа, только, в отличие от конкретного депутат, в пределах всей области, а не одного избирательного округа.

Отсюда вопрос, почему бы этой функцией не заняться самому Законодательному Собранию? Но практика свидетельствует: оно этим не займется. Поэтому мы говорим: хорошо, давайте учредим должность уполномоченного при Законодательном Собрании, который будет рассматривать заявления не на основе несоответствия закону, как прокуратура. Он будет смотреть, насколько некий закон, нормативный акт местного самоуправления, инструкция, обязательная для граждан соответствует Конституции. То есть, выполнять функции при Конституционном суде субъекта федерации. Уполномоченный дает оценку какому-либо нормативному акту и далее предлагает принявшему его органу исправить места, ущемляющие права человека. Если этого не делается, он апеллирует в Уставный суд. Правда, у нас нет такого суда, хотя по Конституции существование подобных органов предусматривается.

- Но если уполномоченный будет подотчетен парламентариям, это помешает ему указывать на допущенные ими самими "прорехи" в законодательстве!

- Нужно продумать механизмы защиты уполномоченного от начальника аппарата или служб ЗС. Он должен зависеть только от решений, принятых большинством голосов на пленарных заседаниях. Той же Контрольно-счетной палате ничего не может поручить даже комитет ЗС - только пленарное заседание. Тогда можно говорить о самостоятельности уполномоченного. Возможно необходим пункт о том, что если ЗС назначило уполномоченного, то снять его до истечения сроков его полномочий не может. Или может, но по четкой процедуре. Немотивированного отстранения быть не должно. А мотивы должны быть прописаны прямо в законе: это смерть, тяжелая болезнь, совершение уголовного преступления, доказанное в суде, и т.д. Тогда, действительно, все четыре года уполномоченный будет чувствовать себя защищенным от безосновательных "наездов".

беседовал Анатолий Викторов

Комментарий к сказанному одного из разработчиков законопроекта

"К сожалению, Михаил Борисович в принципе не разобрался в том, кто такой Уполномоченный по правам человека. Впрочем, это и не мудрено, институт Уполномоченного, как общепризнанный в мире существует не более 30 лет и действительно уникален. Во всех странах, где он есть, Уполномоченный стоит особняком от других органов власти, более того, по сути своей он органом власти и не является, т.к. не имеет директивных полномочий, не может приказывать и наказывать. Уполномоченный может быть либо только по привычке делит все государственные должности на чиновников и "депутатов", но его суть как раз в том, чтобы не иметь никаких директивных полномочий. У него одно реальное право - получение максимальной информации о факте нарушения прав человека. И воспользоваться своим правом на информацию он может только обратившись к общественному мнению.

В отличие от прокурора он защищает права, используя не государственные институты, а общественность. Далее, Уполномоченный вовсе не обязан рассматривать, как прокурор, каждое заявление, его полномочия - те 26 основных прав, о которых написано в Декларации прав человека. Его не волнуют имущественные споры, Уполномоченный защищает не законы и даже не Конституцию, а лишь "крохотную часть" Конституции - основные права человека. Более того, нельзя Уполномоченному давать право наказывать и карать. Иначе мы как раз сделаем его прокурором, и ему тоже перестанут доверять, поскольку он станет наказывать и карать.

Является ли Уполномоченный чиновником? Чиновник не имеет либо права, либо возможности апеллировать к общественному мнению, а Уполномоченный никому не подчиняется. Это уникальный статус - единственный человек во власти, над которым нет начальника. Если же Уполномоченному не "оплатят его труд", как допускает депутат Касимов, то работа для него становится проблемой совести. Ведь нельзя же в самом деле поддаваться "мышлению функционера" и не замечать, что человеком могут "править" помимо денег еще и убеждения совести!

Ему нельзя зависеть и от депутатов. Просто иного способа его избрания, кроме как в местном парламенте, нет. Депутат обслуживает избирателей, а избиратели могут потребовать и нарушения прав человека. Заключенные и дети не являются избирателями, и в каком положении находятся "колонисты" и беспризорники. Чтобы вырваться из плена "кто избирает, тот и заказывает музыку", и нужен Уполномоченный. Если депутаты хотят, чтобы Уполномоченный занимался их проблемами, то лучше Уполномоченного вообще не выбирать и не позориться на всю Европу!

Итак, Уполномоченный не чиновник, потому что не обслуживает государство, и не депутат, потому что не обслуживает избирателей".

И.В. Аверкиев



Сайт создан в рамках программы "Интернет для регионов - 2000, 2001" при финансовой поддержке Межрегионального фонда "За гражданское общество".
Designed by VNV