Логотипы ПРПЦ и ПГП

 

Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

 

Рабочая группа по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления

 

КОНЦЕПЦИЯ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОБЩИМ ВОПРОСАМ ОРГАНИЗАЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

Введение

Настоящая Концепция определяет основные подходы к разграничению полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере общих вопросов организации органов государственной власти и местного самоуправления.

Целью совершенствования федерального законодательства является создание отлаженного механизма разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне, который способен сделать это наиболее рационально, прежде всего, с точки зрения доступности для граждан публичных услуг, максимального учета интересов граждан, проживающих на соответствующих территориях, а также эффективности использования государственных и муниципальных финансовых и иных материальных ресурсов.

Концепция основана на следующих принципах:

  • неизменность положений Конституции Российской Федерации;

  • соответствие между закрепленными Конституцией и федеральными законами правами и свободами человека и гражданина и конкретными обязанностями каждого уровня публичной власти по обеспечению их реализации;

  • сочетание самостоятельности с политической и юридической ответственностью федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при реализации их собственных полномочий;

  • верховенство федеральных Конституции и законов при реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, подкрепленное наличием в федеральном законодательстве конкретных и эффективных механизмов обеспечения такого верховенства;

  • недопустимость произвольного и необоснованного возложения на нижестоящий уровень публичной власти обязанностей, требующих конкретного объема расходов, не финансируемых из бюджета уровня публичной власти, принявшего соответствующее решение;

  • реалистичность определения состава и содержания собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления различных типов;

  • взаимосвязь территориальных и функциональных основ местного самоуправления.

Структура Концепции следует из наличия четырех "блоков" полномочий публичной власти, предопределенных установленными Конституцией Российской Федерации предметами ведения:

  1. полномочия по предметам ведения Российской Федерации;

  2. полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

  3. полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации;

  4. полномочия по вопросам местного значения. Они рассматриваются в системном единстве с основами организации местного самоуправления.

I. Осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации

1. Регулятивные полномочия по установленным статьей 71 Конституции Российской Федерации предметам исключительного ведения Российской Федерации могут осуществляться только федеральными органами государственной власти.

2. Осуществление части исполнительно-распорядительных полномочий по этим предметам конкретным федеральным законом может быть возложено на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением таких сфер как оборона, безопасность, внешняя политика, международные отношения, защита государственной границы и др. - то есть связанных с территориальной целостностью и безопасностью государства). Это может служить одним из способов рационализации государственного управления, оптимизации системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

3. Для передачи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации части полномочий по предметам ведения Российской Федерации может использоваться форма соглашения (часть 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации). Однако, такая форма делегирования полномочий должна использоваться в строго ограниченных федеральным законом рамках, например, когда имеется необходимость передачи в управление отдельных объектов федеральной собственности или совместной реализации конкретного экономического проекта. Федеральным законом должны быть предусмотрены пределы и формы передачи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов. Обязательными условиями использования соглашений должны быть четкое соблюдение их места в правовой системе как подзаконных актов, федеральное регулирование случаев и процедур заключения соглашений, прав, обязанностей и ответственности сторон таких соглашений.

4. Контроль за осуществлением полномочий федеральных органов исполнительной власти органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации остается за федеральным уровнем власти. Для этой цели могут использоваться территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, созданные на территории каждого или нескольких субъектов Российской Федерации.

5. Следует также законодательно закрепить, что полномочия по предметам ведения Российской Федерации, которые требуют бюджетных расходов, финансируются исключительно из федерального бюджета либо непосредственно, либо путем предоставления целевых субвенций нижестоящим бюджетам.

II. Полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

1. Потенциально федеральное регулирование по предметам совместного ведения может быть не только "рамочным", но и в достаточной степени детальным. Но в федеральных законах по многим предметам совместного ведения нет необходимости реализовывать указанную конституционную возможность федерального центра. Федеральные законы должны учитывать наличие в соответствующих отношениях региональной специфики, допускать многообразие правового регулирования в тех сферах, которые не затрагивают политическое и экономическое единство страны, оставляя значительную часть регулятивных полномочий субъектам Российской Федерации. Федеральный законодатель может предоставить им в некоторых сферах общественных отношений, относящихся к совместному ведению, фактически весь объем этих полномочий или установить только основные принципы правового регулирования в соответствующей сфере, не определяя детально порядок реализации полномочий, объем их финансирования. Это позволит повысить самостоятельность субъектов Российской Федерации при регулировании прежде всего тех полномочий, которые должны финансироваться за счет их бюджетов.

Для реализации вышеизложенного подхода необходимо законодательно закрепить два способа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Первый способ - на федеральном уровне определяется только принадлежность и, возможно, самые общие принципы осуществления полномочий. Основные регулятивные и исполнительно-распорядительные полномочия принадлежат субъектам Российской Федерации. Это, условно, "собственные" полномочия субъектов Российской Федерации, которые реализуются за счет бюджетов самих субъектов Российской Федерации. При этом нормативы, объемы финансирования этих полномочий, категории получателей средств бюджета определяются законами субъектов Российской Федерации. Перечень собственных полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения предлагается закрепить в федеральном законе об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации (примерный перечень полномочий прилагается). С момента вступления в силу указанных положений Федерального закона и закрепления на долгосрочной основе адекватных объему полномочий доходных источников региональных бюджетов предлагается признать утратившими силу федеральные законы в той их части, которая содержат детальное законодательное регулирование вопросов, отнесенных к собственной компетенции субъектов Российской Федерации.

Второй способ - на федеральном уровне определяется не только принадлежность полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации, но и конкретные количественные и качественные характеристики (объем) их реализации, а также основы процедуры деятельности по их реализации. То есть за субъектом Российской Федерации остается только исполнение полномочия. Это, условно, "делегированные" полномочия субъектов Российской Федерации. В этом случае федеральное регулирование уже не будет "рамочным". И, соответственно, финансовое обеспечение реализации этих полномочий возлагается на федеральный центр и осуществляется путем предоставления целевых субвенций.

Эти способы должны быть четко закреплены в федеральном законе, регулирующем общие принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В закон должны быть включены положения о финансовом обеспечении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и контроле за их осуществлением в зависимости от того, являются эти полномочия собственными или делегированными. Аналогичные требования должны быть установлены в федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления применительно к порядку решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и осуществления ими отдельных государственных полномочий. Указанный механизм финансового обеспечения полномочий будет служить препятствием для возложения на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, как и на органы местного самоуправления, финансово не обеспеченных полномочий, требующих конкретного объема расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.

2. Договорный способ разграничения предметов ведения и полномочий должен применяться только в исключительных случаях. Это может быть связано с принятием в Российскую Федерацию и образованием в ее составе нового субъекта, с особыми географическими, социально-экономическими и другими особенностями субъекта Российской Федерации, требующих индивидуального подхода и изъятий из установленного федеральным законом разграничения полномочий. Соответственно такой договор должен утверждаться федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации, предусматривать конкретные права, обязанности и ответственность сторон, срок действия договора, условия его прекращения.

Делегирование исполнительно-распорядительных полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения путем заключения соглашений должно производиться на основании требований, изложенных выше применительно к передачи полномочий по предметам ведения Российской Федерации.

3. В федеральном законе должны быть закреплены правила "опережающего" правового регулирования субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения: запрет установления норм законодательства субъектов Российской Федерации, противоречащих не признанным утратившими силу нормам законов федерального уровня, недопустимость осуществления опережающего правового регулирования, сопряженного с ограничением прав и свобод граждан, нарушением единства экономического пространства. Принятые в порядке "опережающего" регулирования акты субъекта Российской Федерации должны приводится в соответствие с федеральными актами в определенный федеральным законом срок. До этого противоречащие федеральному закону акты субъектов Российской Федерации не должны применяться судами и иными правоприменителями: тем самым в любом случае обеспечивается верховенство федерального законодательства.

4. Существующая модель участия субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законов, предусмотренная в Конституции Российской Федерации, предоставляет им необходимые и достаточные возможности влияния на содержание федерального законодательства через Совет Федерации, как специально созданную в целях выявления консолидированного мнения субъектов Российской Федерации палату парламента, а также через реализацию права законодательной инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому предлагается отказаться от малоэффективной, громоздкой, иногда порождающей политические спекуляции процедуры согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Заблаговременное предоставление Совету Федерации, субъектам Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с обеспечения реализации ими права законодательной инициативы следует сохранить. Также могут быть усовершенствованы регламентные парламентские процедуры в части взаимодействия палат Федерального Собрания и учета мнения субъектов Российской Федерации.

III. Полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации

1. По предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации их органам государственной власти принадлежит вся полнота регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий. Эти полномочия должны осуществляться исключительно за счет бюджетов субъектов Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 78 Конституции Российской Федерации осуществление отдельных полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации может быть передано на основе соглашения федеральным органам исполнительной власти. Однако следует установить, что случаи, когда органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передать осуществление своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, должны определяться законами субъектов Российской Федерации.

2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не должны снимать с себя ответственность за осуществление принадлежащих им полномочий без объективных причин (например, стихийное бедствие). В федеральном законе должны быть закреплены обстоятельства, когда федеральные органы могут взять на себя полностью или частично осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. К этим обстоятельствам следует отнести случаи, когда в силу объективных причин органы государственной власти субъектов Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, когда их действиями (бездействием) создается угроза жизни, здоровью и безопасности граждан либо решениями указанных органов субъект Российской Федерации приведен в состояние неплатежеспособности. Основания и процедуры такого "федерального вмешательства" должны быть тщательно сформулированы в федеральном законе с целью исключения возможности злоупотребления этим правом. Аналогичные нормы необходимо также установить в отношении полномочий органов местного самоуправления.

IV. Основы организации местного самоуправления

Разграничение полномочий между различными уровнями системы публичной власти в Российской Федерации невозможно без четкого законодательного определения всех элементов этой системы. Система федеральных и региональных органов государственной власти в настоящее время с достаточной степенью определенности законодательно закреплена. В то же время действующее федеральное законодательство не содержит однозначных положений, определяющих систему местного самоуправления. Это является одной из главных причин отсутствия в нарушение Конституции Российской Федерации института местного самоуправления в значительной части городских и в подавляющем большинстве сельских поселений Российской Федерации.

Исходя из принципа взаимосвязи территориальных и функциональных основ местного самоуправления и необходимости одновременного решения двух задач: приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, - необходимо предусмотреть в федеральном законодательстве три типа муниципальных образований с закреплением за каждым из них соответствующих их назначению полномочий.

1. Первый тип - муниципалитеты. Муниципалитеты в сельской местности должны создаваться в зависимости от численности населения и возможности обеспечения территориальной и временной доступности муниципальной власти для граждан на базе территории одного или нескольких соседних сельских населенных пунктов. Городские муниципалитеты (города районного значения и поселки городского типа) должны создаваться, как правило, на базе территории одного населенного пункта.

Муниципалитеты наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения этих населенных пунктов. Перечень этих полномочий предлагается установить федеральным законом.

2. Второй тип - муниципальные округа (районы), включающие территории нескольких муниципалитетов. Муниципальные округа осуществляют на всей своей территории полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория муниципалитета, носят межмуниципальный характер (например, транспортное сообщение между территориями муниципалитетов). Их перечень также устанавливается федеральным законом. Кроме того, органы местного самоуправления муниципального округа должны осуществлять полномочия, делегированные им на добровольной основе входящими в округ муниципалитетами, а также отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В силу характера полномочий органов публичной власти муниципального округа они не могут иметь статус ассоциаций (союзов) муниципальных образований, поскольку таким организациям не может быть передано осуществление отдельных государственных полномочий. Не могут они быть подменены и органами государственной власти на местах, поскольку согласно Конституции Российской Федерации решение вопросов местного значения органами государственной власти не допускается.

3. Третий тип - муниципалитеты с правами (полномочиями) муниципального округа, которые создаются, как правило, на базе городов республиканского, краевого, областного значения и осуществляют на своей территории полномочия как муниципалитетов, так и муниципальных округов.

Адекватно характеру функций органов местного самоуправления муниципальных образований различных типов (примерные перечни полномочий прилагаются) в федеральном законе необходимо дифференцировать принципы их формирования и деятельности, способы формирования муниципальных бюджетов, а также механизмы взаимодействия с ними органов государственной власти.

Общие принципы территориальной основы местного самоуправления, критерии установления границ муниципальных образований, порядок организации и деятельности органов местного самоуправления, принципы межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, правила наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, порядок решения вопросов юридической и политической ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления должны закрепляться в федеральном законе. Наделение населенных пунктов (групп населенных пунктов) статусом городского, сельского поселения, установление границ муниципальных образований, регулирование межбюджетных отношений, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, осуществление контроля за соблюдением органами местного самоуправления законов предлагается отнести к компетенции субъектов Российской Федерации.

* * *

Для реализации изложенной Концепции требуется внесение существенных изменений и дополнений в федеральные законы "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Ими должны быть установлены конкретные законодательные механизмы, обеспечивающие осуществление полномочий органов публичной власти по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также обеспечивающие решение органами местного самоуправления вопросов местного значения и осуществление ими отдельных государственных полномочий.

Размещено 08.08.2002


Сайт создан в рамках программы "Интернет для регионов - 2000, 2001" при финансовой поддержке Межрегионального фонда "За гражданское общество".
Designed by VNV