НОВЫЙ САЙТ ПРПЦ НА NEW.PRPC.RU





Главная / Библиотека / Права человека: опыт и методики / Защита прав человека в России

ПРАВА ЧЕЛОВЕКА: ОПЫТ И МЕТОДИКИ

Открытое партнерство "Пермская Ассамблея"

И.В. Аверкиев,
"Защита прав человека в России. 1996-2003 годы"

Сборник статей

1998 год

обложка издания

"Правозащитное движение в Пермской области"

Общая оценка развития правозащитного движения в регионе

Применительно к Пермской области трудно говорить о правозащитном движении именно как о "движении", которое предполагает относительную массовость, географическую широту и институциональную согласованность действий:

число правозащитных организаций в области относительно невелико (не более 7-15-ти, в зависимости от критериев подсчета);

основной "объем" правозащитной деятельности сконцентрирован в областном центре;

существующие правозащитные организации не объединены, как это имеет место во многих регионах, ни рамочным соглашением, ни какой-либо координационно-совещательной структурой (например, в Свердловской области "Союз правозащитных организаций").

Вместе с тем, деятельность правозащитных организаций в Пермской области (или, по крайней мере, в Перми) имеет вполне ощутимые результаты. В ряде сфер общественной жизни правозащитные организации являются реальным и активным субъектом, чья позиция в значительной степени определяет положение дел. К несомненным достижениям пермских правозащитников 90-х годов можно отнести следующее:

В Перми и некоторых районных центрах области правозащитная деятельность стала естественной, заметной и полезной для граждан частью общественной жизни. Повседневная деятельность пермских правозащитных организаций - это, прежде всего сотни, а с годами и тысячи конкретных людей, получивших конкретную правовую помощь, восстановивших свои права. Это десятки выигранных судов, сотни споров между государственными органами и гражданами, разрешенные в пользу последних в досудебном порядке.

К 1997 году в Перми сложилась стабильно функционирующая негосударственная благотворительная система правозащитного консультирования граждан. Любой житель Перми и области может бесплатно получить квалифицированную устную или письменную консультацию практически по любому вопросу в сфере защиты прав человека (к сожалению, для жителей области, кроме городов Чайковский, Соликамск и с. Карагай, эта консультация будет сопровождаться неизбежными накладными расходами: стоимость почтового отправления или проезда до Перми и обратно). Всего с середины 90-х годов правозащитную консультационную помощь получили порядка 14-16 тысяч пермяков. Основная масса консультаций осуществляется через общественную приемную Пермского регионального правозащитного центра и его отделений, одновременно специализированную консультационную помощь оказывают Совет родителей военнослужащих Прикамья, Пермский областной комитет солдатских матерей, Ассоциация жертв политических репрессий, Пермский медицинский правозащитный центр, Общество содействия автолюбителям.

В Пермской области создан единственный в России Мемориальный музей истории политических репрессий и тоталитаризма "Пермь-36" на базе последней советской колонии для политических заключенных в селе Кучино Чусовского района. Музей создавался силами пермского "Мемориала" при поддержке областной администрации, международных благотворительных фондов, ряда пермских предприятий и правозащитных организаций. Музей функционирует и фактически становится культурно-просветительским центром российского правозащитного сообщества.

Одним из наиболее развитых направлений правозащиты в Пермской области является защита прав в сфере военной службы. Различная специализация трех правозащитных организаций, занимающихся этой проблематикой (Правозащитный центр, Совет родителей военнослужащих, Комитет солдатских матерей), позволила обеспечить правозащитной помощью призывников, военнослужащих срочной и сверхсрочной службы, членов их семей на разных стадиях их взаимоотношений с армией (к сожалению, правозащитная помощь военнослужащим, в основном, оказывается, по "земляческому принципу". В определенной степени это естественно - в пермские правозащитные организации обращаются, как правило, жители области. Но то обстоятельство, что воинские части, размещенные на территории области, в которых пермяки почти не служат, существуют без местного "правозащитного надзора", конечно, ненормально). Одним из результатов этой деятельности стало фактическое признание пермскими судами права на альтернативную службу, причем это право (отсрочка до принятия закона) предоставляется не только тем, кто не хочет служить в армии по религиозным мотивам, но в 1998 году имел место прецедент предоставления альтернативной службы призывнику и с пацифистскими убеждениями, после которого было принято еще несколько таких судебных решений. "Мемориал", Правозащитный центр и Совет родителей военнослужащих попытались закрепить успех, и вышли с инициативой в администрацию и Законодательное собрание области провести эксперимент по прохождению альтернативной гражданской службы в Пермской области. Был разработан соответствующий законопроект, проведены его общественные слушания. В настоящий момент, в связи с рекомендацией Генеральной прокуратуры не принимать законы об АГС на уровне субъекта Федерации, процесс заморожен.

Еще в начале 90-х годов в рамках "Мемориала" и Ассоциации жертв политических репрессий при поддержке областной администрации была создана достаточно эффективная система правовой и социальной помощи репрессированным. В настоящее время под опекой мемориальцев находится около 6 тыс. репрессированных.

"Специальное предложение" пермских правозащитников последних лет - защита прав пациентов, потребителей медицинских услуг. Учрежденный правозащитными организациями Пермский медицинский правозащитный центр не только непосредственно оказывает правовую помощь гражданам, но и активно привлекает внимание органов власти, медицинских учреждений и ассоциаций к проблеме правовой незащищенности участников медицинского процесса.

С 1996 года пермские правозащитники активно участвуют в правотворческой деятельности. Сотрудники Правозащитного центра и Гражданской палаты разработали проекты областных законов "О социальной защите населения на территории Пермской области" (Закон принят Законодательным собранием), "Об уполномоченном по правам человека Пермской области" (закон отклонен ЗС), "О благотворительной деятельности на территории Пермской области" (находится на рассмотрении в ЗС), "Об альтернативной гражданской службе в Пермской области" (законопроект дискутируется в областных органах власти). В настоящее время разрабатываются проект областного Закона "О социальном заказе" и концепция Закона "Об адресной социальной помощи".

Большое внимание пермские правозащитники уделяют преподаванию прав человека. При "Мемориале" действует Школа прав человека, был разработан курс "Права человека" и апробирован в трех школах и педагогическом университете. Издано методическое пособие для учителей "Права человека: методика преподавания в школе (9-10-е классы)". Сформировалась группа правозащитников и учителей, активно "продвигающих" преподавание прав человека в пермских школах. Правозащитный центр проводит правозащитные курсы для студентов-юристов. Чайковское отделение ПРПЦ создало Учебный центр прав человека.

В 1996-98 гг. Правозащитный центр стал одним из эпицентров методической деятельности российских правозащитников. За это время было разработаны 32 правозащитные методики и технологии, издано 7 методических брошюр и два информационно-справочных пособия: "Правозащитная хрестоматия для заключенного" и "Альтернативная гражданская служба", регулярно выходила правозащитная информационно-методическая газета "За человека". Общий тираж изданий составил около 40 тыс. экз.

Правозащитники и власть

Естественно, пермское правозащитное сообщество имеет некоторую специфику, вытекающую из социально-экономических особенностей региона, историко-культурных и общественно-политических традиций, сложившихся в Прикамье.

Прежде всего, нужно отметить относительно спокойные, по крайней мере, внешне, терпимые взаимоотношения между правозащитниками и органами власти. Естественный антагонизм между правозащитниками и властью, взаимное недоверие и подозрительность, безусловно, имеют место, как и в других регионах России, но, как правило, не принимают форму открытого скандального столкновения. Более того, в правозащитном просвещении, наименее опасной для государства форме правозащитной деятельности, даже имеют место очаги прямого сотрудничества (создание Музея "Пермь - 36", преподавание прав человека в школах и т.п.).

Наиболее мягко, а иногда и конструктивно складываются отношения между правозащитниками и администрацией Пермской области. Большинство руководителей основных пермских правозащитных организаций, в силу тех или иных обстоятельств, лично знакомы со многими руководителями высшего и среднего звена областной власти (и те и другие вышли из перемешавшего всех котла Перестройки). Поэтому создается возможность решать некоторые проблемы в процессе личного общения, как минимум, рассчитывая на терпимость, как максимум, на понимание. Это не означает, что все проблемы решаются, скорее наоборот, большинство из них, как и везде, "заговариваются", "заматываются", "спускаются на тормозах". Так произошло с законопроектом "Об уполномоченном…", с экспериментом о прохождении в области альтернативной гражданской службы, с организацией допуска представителей Правозащитного центра в пенитенциарные учреждения области и т.д. Но, что очень важно, не нашедшие общего языка стороны почти никогда не расходятся непримиримыми врагами, при всей взаимной неудовлетворенности, почти всегда остается шанс для продолжения диалога. Сегодня акцентирование на этом внимания может казаться мелочью, или даже своего рода правозащитным соглашательством, но, с точки зрения будущего прав человека в Прикамье, складывающихся традиций взаимоотношений местной власти и общества, формирования корпоративной этики и политической культуры пермского истеблишмента, эта формальная терпимость с прожилками взаимопонимания не может не рассматриваться как важная позитивная особенность пермской региональной власти.

В качестве примеров более или менее успешной совместной деятельности правозащитных организаций и высших областных органов власти можно назвать:

Сотрудничество Правозащитного центра и областного Комитета социальной защиты населения в разработке социального законодательства Пермской области. По согласованным направлениям нормотворчества и в случае общности подходов ПРПЦ выступал разработчиком законопроектов, а Комитет - заказчиком и "официальным лоббистом". Хотя сам факт отраден, но об эффективности такого сотрудничества говорить еще рано: один законопроект был принят ЗС, но с существенными изменениями, против которых выступал ПРПЦ; один закон, за полтора года пройдя все "круги ада" в областной администрации, с меньшими потерями поступил, наконец, в ЗС и готовится к первому чтению; и концепция еще одного законопроекта в настоящее время согласовывается между ПРПЦ и Комитетом социальной защиты.

Практически совместный проект "Мемориала", областной администрации и Законодательного Собрания - Музей "Пермь-36", частично финансируемый из областного бюджета, морально и политически поддерживаемый губернатором Г.В. Игумновым.

В целом неудачная попытка принятия в Пермской области Закона "Об уполномоченном по правам человека" (законопроект был отклонен депутатами ЗС и даже не допущен до первого чтения), начиналась с сотрудничества ПРПЦ и областной администрации по разработке закона и согласованию основных его положений. В результате текст законопроекта был написан юристами ПРПЦ, а в качестве законодательной инициативы представлен Законодательному Собранию вице-губернатором.

Справедливости ради нужно отметить, что относительно нормальные, "рабочие" отношения между правозащитными организациями и высшими органами государственной власти в Пермской области имеют под собой и вполне объективные корни. Взаимоотношения администрации Пермской области и Законодательного собрания с населением функционально деперсонифицированы. Объектами их властных полномочий, законных или незаконных, справедливых или несправедливых действий, являются не непосредственно конкретные граждане, личности, а административные территории, группы населения, властные институты, предприятия, организации. В то время как всякий факт нарушения прав человека четко персонифицирован: всегда есть конкретный человек, чьи права нарушены и всегда есть конкретный человек (орган), посягнувший на права именно этого человека. Поэтому, не имея, как правило, административно-властных отношений с конкретными гражданами, функционеры областной администрации и депутаты Законодательного собрания не имеют и возможности прямо нарушать их права и, соответственно, не представляют формально-юридического интереса для правозащитников как непосредственные правонарушители, а, следовательно, и возможные ответчики в суде. Соответственно, и правозащитники очень редко воспринимаются областными чиновниками и депутатами как реальная угроза для их личного благополучия. Что касается политического противостояния, которое иногда возникает между правозащитниками и областной властью по поводу тех или иных законодательных или административных инициатив последней, то оно протекает, по всей видимости, в терпимых для чиновников и депутатов формах.

Совсем иначе складываются взаимоотношения между правозащитными организациями и их институциональными (естественными) властными оппонентами, т.е. конкретными административными и правоохранительными органами, функционеры которых либо сами непосредственно нарушают права человека (имея для этого массу возможностей и мотивов), либо обязаны, но не принимают адекватных мер по защите нарушенных прав.

Например, очень напряженны отношения Правозащитного центра с прокуратурами, судами, органами МВД различных уровней. Правозащитный центр пытается привлечь внимание правоохранительных органов к наиболее вопиющим нарушениям прав человека в пенитенциарной сфере, в армии, в работе муниципальной милиции, в образовании, здравоохранении. Правоохранительные органы мужественно защищаются отписками.

Практически бесполезно обращаться в прокуратуры и органы МВД с жалобами на неправомерные действия сотрудников милиции - с железной последовательностью факты всякий раз не подтверждаются. Можно, конечно, предположить, что среди граждан, обращающихся в ПРПЦ с жалобами на неправомерное задержание или избиение сотрудниками милиции, есть люди с избытком фантазии или просто недобросовестные, но предположить, что абсолютно все они лжецы - невозможно.

Конечно, есть и выигранные судебные дела, и дела, разрешенные в пользу граждан в досудебном порядке, но все это часто не благодаря, а вопреки усилиям правоохранительных органов.

Несмотря на жесткое разделение функций, правоохранительные органы очень солидарно и согласованно противостоят правозащитникам. Например, областная прокуратура не допускает без санкции следователя защитников от ПРПЦ к заключенным в СИЗО, а Ленинский районный суд уже полгода ведет бюрократическую "переписку" с Центром, отказываясь принять исковое заявление, в котором обжалуются эти неправомерные действия прокуратуры.

Больше года после ходатайства администрации области пермское УИН "разрешает" сотрудникам Правозащитного центра посещать пермские колонии и СИЗО. Несколько раз правозащитники писали одни и те же заявления, согласовывали списки допущенных и всякий раз была необходимая мелочь, из-за которой все срывалось: то УИНу не нравилось наличие судимости у одного из правозащитников, то, договорившись о посещении колоний вообще, не удавалось договориться в частности. Однажды "допустили" в СИЗО с условием, что осмотреть можно только пустые камеры. На последнее письмо-напоминание просто нет ответа.

Приблизительно также складываются взаимоотношения между Центром помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Надежда" и областными миграционными службами - Центру не раз приходилось обжаловать в суде действия последних. Исключительно через суд общаются друг с другом Общество содействия автолюбителям и областная ГИБДД. В жестком противостоянии с местными властями часто находится и Карагайское отделение ПРПЦ - сельский депрессивный район с традиционным всевластием администрации, с "вековыми" задолженностями по всевозможным выплатам выносит правозащитников на самое острие социальных проблем. Вполне конструктивные инициативы Совета родителей военнослужащих фактически игнорируется Облвоенкоматом и райвоенкоматами Перми.

Но есть и другие примеры. Нормальными можно назвать отношения с местной администрацией у Чайковского отделения ПРПЦ, причем это одно из наиболее эффективно и масштабно работающих отделений Центра, имеющее консультационные пункты в шести микрорайонах города, правда, по характеру деятельности это скорее благотворительная юридическая консультация. Если у Совета родителей военнослужащих отношения с Облвоенкоматом не складываются, то Комитету солдатских матерей удалось найти общий язык с областными военными чиновниками и даже разместить свой консультационный пункт на областном призывном пункте. Кизеловский правозащитный центр непосредственно сотрудничает с администрациями нескольких колоний, как минимум, в вопросах организации гуманитарной помощи заключенным, снабжения их правозащитной литературой. Даже в отношениях ПРПЦ и УИНа есть радужные страницы: достигнута договоренность о трансляции в колониях радиопередач по правам заключенных (передачи разработаны московской общественной организацией "Информация Консультация Содействие").

Несмотря на разнообразие форм взаимодействия правозащитных организаций и властных структур и наличие в каждом правиле своих исключений, можно выделить основные закономерности, обуславливающие степень конфронтации и сотрудничества правозащитников и власти.

1. Чем дальше орган или чиновник по своим обязанностям от практического решения конкретных проблем конкретных людей, тем терпимее и конструктивнее его взаимоотношения с правозащитниками.

2. Взаимоотношения тем лучше, чем меньше правозащитники поднимают вопросы нарушенных прав и чем больше занимаются социальной защитой, гуманитарными акциями, просвещением.

3. При наличии внутривластных противоречий, одна из сторон конфликта в нападках на другую может использовать правозащитную риторику и аргументацию, тогда может возникнуть и временный альянс конкретной правозащитной организации и конкретного органа власти против ситуативно общего врага.

4. И последнее, самое очевидное и интегрирующее все предыдущее. Чем меньше претензии правозащитников чреваты персональной ответственностью для чиновника (уголовной, административной, дисциплинарной, политической и даже моральной), тем он спокойнее и конструктивнее.

Существенные поправки в "срабатывание" этих закономерностей вносит "субъективный фактор". Например, очень многое зависит от готовности и способности сторон идти на личный контакт, решать проблемы не в переписке, а при непосредственном общении. Существенно отравляет отношения и взаимная подозрительность и снобизм. Для чиновника правозащитник априорно выскочка, безусловный непрофессионал, демагог, с каким-то затаенным нечистым интересом. Для правозащитника чиновник столь же априорно лишенный интеллекта бюрократ, заведомый коррупционер и реакционер, питающийся правами человека.

Основные правозащитные организации

Ядром пермского правозащитного сообщества являются две группы правозащитных организации, своего рода "правозащитные холдинги", которые условно можно назвать "Мемориалом" и "Правозащитным центром".

То, что условно можно назвать "Правозащитным центром" состоит из непосредственно Пермского регионального правозащитного центра, Пермской гражданской палаты и 4-х вполне самостоятельных отделений ПРПЦ: Чайковского, Карагайского, Соликамского и Краснокамского. Тесно связаны с этой группой организаций Пермский медицинский правозащитный центр и Кизеловский правозащитный центр.

Пермский "Мемориал" можно представить как совокупность трех организаций: Пермского областного отделения международного историко-просветительского, правозащитного и благотворительного общества "Мемориал", Ассоциации жертв политических репрессий и Мемориального музея истории политических репрессий и тоталитаризма "Пермь-36". Существенную часть этого "холдинга" составляют филиалы Общества "Мемориал" в 7 районах Перми и 14 районах области. Активно сотрудничает с "Мемориалом" Пермский филиал Уральской независимой общественной библиотеки.

Несмотря на то, что организации, входящие в "правозащитные холдинги", являются самостоятельными юридическими лицами, они теснейшим образом связаны друг с другом через учредителей, совместительство персонала, в значительной степени консолидированные финансы, совместные проекты и т.д. Между собой "Правозащитный центр" и "Мемориал" также находятся в тесных партнерских отношениях.

Заметную роль в вопросах защиты прав призывников, военнослужащих и их родителей играют две крепких, с большим практическим опытом, организации "солдатских матерей": Пермский областной комитет солдатских матерей и Совет родителей военнослужащих Прикамья. К сожалению, возникнув после раскола, обе организации воздерживаются от активного сотрудничества.

В небольшом городке Очер, где расположен Международный центр временного размещения иммигрантов, активно и эффективно действует Центр помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Надежда".

В Перми, кроме указанных выше правозащитных организаций, необходимо упомянуть Общество содействия автолюбителям (ОСА), жестко оппонирующее пермской ГИБДД.

Проблема органов государственной защиты прав человека

В Пермской области специальные органы "государственной правозащиты" отсутствуют. Хотя были попытки ввести в области и институт Уполномоченного по правам человека, и создать Комиссию по правам человека при губернаторе.

Закон "Об уполномоченном по правам человека в Пермской области" был разработан Правозащитным центром в конце 1996 года, одобрен губернатором, и совершенно не одобрен Законодательным собранием осенью 1997 года. Вряд ли решение депутатов было до конца осознанным и рациональным. По всей видимости, законопроект политически и психологически застал законодателей врасплох. Толком не понимая о чем идет речь и чем конкретно законопроект выгоден-невыгоден (по российской законодательной традиции мало кто его и прочитал), большинство депутатов, незаинтересованных непосредственно в законе, привычно пошли на поводу у своей подозрительности и большинством голосов поддержали предложение мэра Перми Ю. Трутнева Закон не рассматривать. Надо сказать, что и вице-губернатор В. Сергеев, представлявший Закон, особенно не настаивал на его принятии.

Еще раньше, "в первом чтении", был решен вопрос с Комиссией по правам человека при губернаторе. Летом 1996 года, после Указа Президента о поддержке правозащитного движения губернатор Пермской области Геннадий Игумнов и руководители Правозащитного центра и "Мемориала" обсудили возможность создания правозащитной Комиссии при губернаторе. Губернатор готов был учредить Комиссию как совещательный координационный орган с паритетным составом представителей, на общественных началах, от правозащитных организаций и областной администрации. Директор Правозащитного центра И. Аверкиев настаивал на том, чтобы при такой Комиссии обязательно существовал консультационный пункт из 2-3 оплачиваемых юристов, с помощью которых Комиссия могла бы вести регулярный прием граждан и, как минимум, предоставлять нуждающимся квалифицированную правовую помощь. В связи с тем, что на том этапе областная администрация не имела возможностей для финансирования консультационного пункта при Комиссии, было принято совместное решение о приостановлении деятельности по созданию Комиссии. Тогда же было решено направить совместные усилия на создание в Пермской области института Уполномоченного по правам человека, как более эффективного, чем Комиссия, органа государственной защиты прав человека. Правозащитный центр приступил к разработке соответствующего законопроекта. О дальнейшем разворачивании событий сообщалось выше.

Что касается Комиссии по правам человека при губернаторе, то со времени описываемых событий ни правозащитные организации, ни губернатор не поднимали снова вопроса о создании Комиссии.

Оценка деятельности правозащитного сообщества региона в 1998 году и произошедшие в нем изменения

1998 год был годом достаточно динамичного развития правозащитных организаций. Наибольшую их активность и результативность можно отметить в таких сферах, как защита прав призывников, защита прав заключенных, защита прав пациентов, преподавание прав человека. Расширялась и укреплялась повседневная, регулярная деятельность правозащитных организаций по правому консультированию граждан (в 1998 г. благотворительную консультационную помощь получили около 6 тыс. человек).

1998 год, возможно, стал переломным в продвижении правозащитных организаций в глубь области. Долгое время, кроме Перми, "профессиональные", регулярно действующие правозащитные организации были только в трех населенных пунктах: отделения ПРПЦ в Чайковском и Карагае, и "Надежда" в Очере (районные филиалы "Мемориала" и организаций "солдатских матерей", как правило, не ведут регулярной правозащитной деятельности и являются организациями клубного типа). В 1998 году были созданы и сразу же начали активную деятельность Соликамское отделение ПРПЦ, Краснокамское отделение ПРПЦ, Кизеловский правозащитный центр. В Нытве открылась благотворительная юридическая консультация при обществе инвалидов. Сформировались инициативные правозащитные группы в Кудымкаре и Губахе.

Именно в 1998 году, после нескольких выигранных с участием ПРПЦ процессов, признание судами права конкретных призывников на альтернативную службу (с последующим предоставлением отсрочки до принятия федерального закона об АГС) стало общепринятой судебной практикой.

Эпизодические попытки правозащитных организаций участвовать в преподавании прав человека в учебных заведениях увенчались в 1998 году созданием Школы прав человека при "Мемориале" и Учебного центра прав человека при Чайковском отделении ПРПЦ.

Весной 1998 года официально открыл свои двери для первых посетителей Мемориальный музей истории политических репрессий и тоталитаризма "Пермь-36".

В 1998 году начал свою активную деятельность Пермский медицинский правозащитный центр.

Неудачи года: заморожена инициатива "Мемориала", ПРПЦ и Совета родителей военнослужащих о проведении в Пермской области эксперимента по прохождению альтернативной гражданской службы; так и не удалось договориться с УИНом о регулярном допуске представителей ПРПЦ в колонии и СИЗО.

Декабрь 1998 года

  Главная / Библиотека / Права человека: опыт и методики / Защита прав человека в России






При использовании материалов с сайта Пермского регионального правозащитного центра ссылка на prpc.ru обязательна.