ВИЗИТКА
досье
издания
публикации
ПРИЗЫВ
ЧАВО
ПРАВО НА АГС
мульты
практика
закон об АГС
ссылки
ПРИЕМНАЯ
вопросы
ответы
Конкурс "Золотая кувалда"

СОБЫТИЕ МЕСЯЦА
Принятие Закона об альтернативной гражданской службе

В июне Государственная Дума окончательно утвердила закон "Об альтернативной гражданской службе" (19 июня правительственный законопроект прошел второе чтение, 28 июня - третье).

Некоторые региональные организации "Мемориала" (в частности, в Перми и Екатеринбурге) уже давно занимаются судебной защитой прав призывников. Одновременно эти организации, а также близкие им или даже учрежденные ими общественные структуры (например, Пермский "Мемориал" или созданный в свое время московским "Мемориалом" гуманитарно-благотворительный центр "Сострадание") являются одними из инициаторов длящихся уже много месяцев экспериментов по отработке социально ориентированных моделей альтернативной гражданской службы. В рамках этих моделей призывники, заявившие о своем желании воспользоваться конституционным правом на альтернативную гражданскую службу, привлекались на волонтерских началах к социальной и медицинской помощи престарелым людям, пострадавшим в свое время от сталинских репрессий, и другим социально уязвимым слоям населения.

Международное общество "Мемориал" было одним из инициаторов создания коалиции "За демократическую АГС", куда входит около 50 общественных организаций из 34 регионов, в частности - Ивановское, Пермское и Екатеринбургское отделения нашего Общества. Представители "Мемориала" вошли в координирующие органы Коалиции - Совет и Правление.

В течение последних месяцев в центре внимания гражданских организаций, в том числе и Общества "Мемориал", оказался процесс разработки и принятия закона, реализующего записанное в Конституции РФ право граждан на замену прохождения воинской службы по призыву альтернативной гражданской службой. Коалиция "За демократическую АГС" развернула широкомасштабную кампанию, цель которой состояла в том, чтобы добиться принятия максимально цивилизованного, социально ориентированного и либерального закона.

Одновременно представители Коалиции разрабатывали экспертные оценки правительственного законопроекта и его отдельных положений, проводили трудные и многоплановые переговоры с Правительством РФ, с министерствами, ответственными за законопроект или заинтересованными в нем, с Комитетом по законодательству Государственной думы, думскими фракциями и объединениями, отдельными депутатами. Региональные организации, входящие в Коалицию, проделали колоссальную разъяснительную работу на местах.

Наиболее принципиальные разногласия между точкой зрения военных и теми принципами, которые отстаивали гражданские организации, состояли в следующем:

по мнению Министерства обороны, "альтернативщики" должны использоваться преимущественно в качестве гражданского персонала Вооруженных сил. По мнению гражданских организаций, альтернативная служба должна быть полностью или в значительной мере ориентирована на решение социальных задач; компромисс, предложенный Коалицией, состоял в том, что направление "альтернативщика" на работу в военные организации и структуры может производиться лишь с его согласия;

гражданские организации считают принцип "экстерриториальности" (т.е., прохождение альтернативной службы преимущественно за пределами региона, в котором "альтернативщик" живет и призывается), на котором настаивает военное ведомство, экономически невыгодным, а в случае принудительного прохождения службы в гражданском персонале ВС - ведущим к воссозданию в российской армии печально известных стройбатов под новыми названиями;

гражданские организации полагают, что установление срока альтернативной службы вдвое против срока военной службы по призыву (вариант, на котором первоначально настаивал Генштаб) придают Закону об АГС репрессивный и дискриминационный характер, провоцируют уклонение потенциальных "альтернативщиков" от призыва. В идеале эти два срока должны быть одинаковыми; коэффициент 1:2 эксперты Коалиции считали во всяком случае неприемлемым и предлагали снизить его хотя бы до 1:1.5;

гражданские организации отстаивают "заявительный", а не "доказательный" принцип выбора альтернативной гражданской службы; в отличие от Генштаба, они не считают, что от призывника, желающего пойти на АГС, требуется доказывать призывной комиссии искренность своих убеждений (это требование противоречит, помимо прочего, и Конституции РФ).

Имелись и иные, менее значительные разногласия.

"Мемориал" и другие организации не рассчитывали на полный успех своих действий, однако надеялись на то, что федеральные органы власти хотя бы частично учтут пожелания гражданских структур и требования здравого смысла. В процессе завязавшихся переговоров Коалиции время от времени удавалось добиваться серьезного прогресса по ряду позиций. Однако, за несколько недель до решающего второго чтения официальная точка зрения Кабинета министров резко изменилась. В результате, несмотря на ранее достигнутые договоренности и на то, что Комитет по законодательству в основных вопросах солидаризовался с позицией общественных организаций, вариант закона, одобренный Думой во втором чтении, оказался, по мнению независимых экспертов, едва ли не самым реакционным и репрессивным по отношению к молодым людям, выбирающим альтернативную гражданскую службу. Через полторы недели Дума одобрила этот закон в третьем чтении. К сожалению, нет никаких сомнений в том, что он будет одобрен Советом Федерации и подписан Президентом.

Таким образом, диалог между властью и обществом на одном из наиболее серьезных и перспективных направлений, обозначенных Гражданским форумом в ноябре прошлого года, практически провалился.

Ниже приводится краткая ретроспективная хроника событий, предшествовавшая этому печальному исходу.

Октябрь 2000 г. В Государственную Думу вносится законопроект, подготовленный депутатом Ю.А. Рыбаковым (в ходе доработки этого законопроекта к нему присоединились депутаты А.Е. Баранников, Э.А. Воробьев, В.Н. Лысенко и О.В. Шеин, ставшие его соавторами). В своем окончательном виде, после консультаций и переговоров с представителями военных ведомств, он приобрел характер компромисса между либеральной и "генштабовской" концепциями.

Март 2001 г. Группа депутатов, представляющих "военное лобби", - члены думского Комитета по обороне во главе с его председателем А. Николаевым, - внезапно вносят новый проект, представлявший фактический отказ от компромисса и возврат к "генштабовской" концепции.

Апрель-май 2001 г. В противовес проекту Николаева, при активном участии экспертов от неправительственных организаций, депутатом В.О. Семеновым готовится и вносится в Думу последовательно либеральный законопроект.

Январь 2002 г. Становится известно, что Генштаб по поручению Правительства подготовил новый, четвертый законопроект, по своим основным характеристикам повторяющий проект Николаева намерен в конце января внести его на рассмотрение Правительства для последующего внесения в Думу.

Январь 2002 г. Вице-премьеру В.И. Матвиенко переданы обращение и заключения на "генштабовский" проект, составленные экспертами "Мемориала" и ряда других неправительственных организаций. После ознакомления с замечаниями экспертов Матвиенко отказывается визировать этот проект.

18-20 января. На конференции гражданских организаций принято решение о создании Коалиции общественных объединений "За демократическую альтернативную гражданскую службу".

29 января. "Генштабовский" проект рассматривается на заседании Правительства и подвергается беспрецедентно резкой критике со стороны премьер-министра Касьянова, вице-премьера Матвиенко, министра по чрезвычайным ситуациям Шойгу, министра образования Филиппова и ряда других членов кабинета. Решено перенести рассмотрение вопроса на 14 февраля, доработав законопроект в сторону усиления социальной направленности альтернативной службы. Ответственным за подготовку законопроекта назначено Министерство труда и социального развития.

14 февраля. На заседании Правительства одобрен новый вариант законопроекта. В основе его по-прежнему остается "генштабовский" проект, в который, однако, внесены определенные изменения. Наиболее существенным из них можно считать отказ от исключительно экстерриториального принципа прохождения альтернативной службы, добавлено право "альтернативщиков" на вечернее и заочное образование и запрещено совместное проживание их с солдатами-"срочниками".

26 февраля. Законопроект вносится в Государственную Думу от имени Правительства РФ.

5 марта. А. Николаев и его соавторы отзывают свой законопроект.

7 марта. Выпущено распоряжение Правительства РФ по реализации итогов Гражданского форума. В перечне мероприятий - создание совместной рабочей группы по АГС из представителей общественных организаций, Министерства труда и социального развития и Министерства обороны.

1 апреля. Встреча представителей Коалиции "За демократическую АГС", фонда "Созидание" и оргкомитета Гражданского форума с министром А.П. Починком. Обсуждается возможность совместной выработки поправок к законопроекту и внесения их в Думу от имени Правительства.

17 апреля. Государственная Дума одобряет законопроект в первом чтении.

Апрель-май. Заседания рабочей группы (29 апреля и 17 мая); встречи правительственных экспертов с экспертами Коалиции. Коалицию представляют на переговорах член "Мемориала" Л. Вахнина и сотрудник упомянутого выше Центра "Сострадание" С. Кривенко. С Министерством труда и социального развития достигнуто согласие по многим вопросам. С Министерством обороны такого взаимопонимания ни по одному из ключевых пунктов достигнуть не удается.

23 мая. Совещание у вице-премьера Матвиенко с участием представителей Коалиции. Представители всех гражданских ведомств, а также МВД и МЧС поддерживают поправки, предложенные Коалицией. Однако по самому важному вопросу - о необходимости получать согласие призывника на прохождение АГС в военных организациях - сопротивление Министерства обороны преодолеть не удается.

Май-июнь. В результате совместной работы экспертов коалиции с думским Комитетом по законодательству достигнуто практически полное взаимопонимание. Комитет подготовил соответствующий пакет предложений (более 300 поправок) ко второму чтению законопроекта.

29 мая. Еще одно совещание у Матвиенко. Гражданские организации на это совещание не приглашены, однако вскоре становится известно, что Министерству обороны удалось отстоять свою точку зрения. Отныне эта точка зрения становится официальной позицией Правительства РФ.

30 мая. Правительство официально вносит в Думу пакет собственных поправок. Среди них - ряд поправок, согласованных с общественными организациями, однако принципиальных положений, на которых настаивает Коалиция, среди них нет.

4 июня. Заседание Комитета по законодательству Госдумы, на котором представитель правительства, министр труда Починок, ответственный за прохождение законопроекта, занимает предельно жесткую позицию, категорически отвергая практически все поправки, разработанные Комитетом вместе с экспертами от общественных организаций. Председатель Комитета П.В. Крашенинников настаивает на разработанном пакете поправок; в ответ на это Починок заявляет, что в таком случае он будет настаивать на отдельном голосовании каждой поправки (при нынешнем составе Думы это гарантирует отклонение любых поправок, не одобряемых правительством).

Рассмотрение законопроекта в думе во втором чтении назначено на 14 июня.

5 июня. Министр труда Починок встречается с президентом Путиным. Распространяется информация о том, что Президент высказался за "комитетский" вариант соотношения срока военной службы к гражданской - 1:1.5.

12 июня. Закрытое заседание в администрации Президента, на котором принимается принципиальное решение: содействовать отклонению всех либеральных поправок Комитета.

13 июня. Рассмотрение законопроекта переносится на 20 июня.

15 июня. Руководители четырех проправительственных фракций вносят несколько поправок, одна из которых существенно ухудшает первоначальный законопроект - положение о преимущественно экстерриториальном принципе прохождения АГС.

18 июня. Рассмотрение законопроекта переносится с 20 на 19 июня.

19 июня. Дума рассматривает и принимает закон во втором чтении. При активном участии представителя правительства, министра труда А.П. Починка и при содействии представителя президента в Думе А.А. Котенкова отклонены все поправки к правительственному законопроекту, разработанные Комитетом по законодательству с участием общественных организаций. Более того, в самом конце заседания Дума принимает поправки, разработанные парламентариями из проправительственных фракций. С этими поправками правительства и президента полностью солидаризуются. Таким образом, попытка существенно улучшить закон была блокирована исполнительной властью, которая зато поддержала предложение по принципиальному его ухудшению.

За принятие закона в целом солидарно проголосовали четыре проправительственные группировки - "Единство", "Отечество - Вся Россия", "Народный депутат" и "Регионы России" (в последней группе нашлось несколько депутатов, проголосовавших против), а также ЛДПР. Фракция КПРФ и "агропромышленная группа", считавшие ненужным и даже вредным закон об АГС как таковой и голосовавшие против него в первом чтении, в этот раз от участия в голосовании уклонились (за исключением нескольких депутатов). Депутаты от СПС и "Яблока" приняли позицию общественных организаций и голосовали против одобрения законопроекта в данной редакции.

28 июня. Закон одобрен Госдумой в третьем чтении.

* * *

С точки зрения представителей "Мемориала" и других гражданских организаций, входящих в Коалицию "За демократическую АГС", принципиальные пороки принятого Государственной Думой федерального Закона "Об альтернативной гражданской службе" таковы:

недобровольность выбора между альтернативной службой в гражданской сфере и работой в качестве гражданского персонала Вооруженных Сил РФ;

преимущественно экстерриториальный принцип прохождения АГС;

репрессивные по отношению к "альтернативщикам" сроки прохождения АГС: коэффициент 1.75 для тех, кто отбывает альтернативную службу в гражданской сфере (т.е. при нынешних сроках армейской службы по призыву - 42 месяца, а для лиц с высшим образованием - 21 месяц), и 1.5 для тех, кто направлен служить в гражданский персонал Вооруженных Сил (т.е., соответственно, 36 и 18 месяцев);

отсутствие возможности привлекать АГС-ников к работе в общественных организациях.

В Законе есть еще множество более мелких недостатков, которые также не удалось устранить.

Кроме того, одним из самых печальных итогов слушаний стало отклонение Думой поправки, предусматривающей, что для молодых людей - участников эксперимента в Нижнем Новгороде их право на АГС будет считаться признанным, а их социальная работа будет зачтена в срок службы.

* * *

Тем не менее, в ходе переговорного процесса, проходившего в январе-мае текущего года, нам удалось изменить или смягчить ряд положений исходного законопроекта. К таковым относится:

изменение исходной формулировки экстерриториального принципа с "исключительной экстерриториальности" на "преимущественную";

снижение, хотя и не до приемлемого уровня (но все же на полгода!), первоначально заложенного в законопроекте срока альтернативной службы;

распространение на АГС действия Трудового кодекса РФ (с учетом положений Закона об АГС);

утверждение в тексте Закона права "альтернативщиков" на заочное или вечернее обучение;

ослаблены, хотя и не сняты полностью, ограничения на совмещение АГС с другими видами трудовой деятельности;

несколько смягчились формулировки Закона, описывающие процедуру предоставления права на АГС (призывная комиссия не "оценивает", а "рассматривает" доводы заявителя и, в случае отказа принимает не просто решение, а "мотивированное решение");

появились определенные возможности обжалования решения об отказе: призывнику выдается копия решения комиссии и, если он решил отстоять свое право в суде, то до вынесения судебного решения его призыв на военную службу откладывается;

"альтернативщиков", даже проходящих службу в качестве гражданского персонала ВС, не будут селить в казармы вместе с солдатами-"срочниками";

нам удалось не допустить, чтобы вопрос о направлении их на работу в муниципальные организации был окончательно закрыт: этот вопрос будет регулироваться отдельным федеральным законом, который еще предстоит разработать и принять.

* * *

После принятия Закона об АГС в среде гражданских активистов встал вопрос о степени "договороспособности" органов исполнительной власти РФ как партнеров в диалоге с общественными организациями - в силу ли недостаточно ответственного подхода к этому диалогу или, не исключено, в силу несоответствия формальных полномочий тех или иных органов их фактическому весу и возможностям при принятии решений.

Тем не менее, "Мемориал", как и другие общественные организации, намерен продолжать борьбу за альтернативную гражданскую службу. Закон вводится в действие лишь с 1 января 2004 года. Таким образом, мы можем еще до вступления его в силу пытаться инициировать законопроекты, направленные на его изменение.

Кроме того, предстоит решить вопрос об участии общественных организаций в разработке подзаконных нормативных актов (например, перечня работ для лиц, проходящих АГС - такой перечень должен быть разработан и утвержден Правительством).

И, наконец, остается возможность обжаловать те его положения, которые противоречат Конституции, в Конституционном суде РФ, а применение тех положений, которые противоречат международным обязательствам России - в соответствующих международных инстанциях.

Разумеется, в нашем распоряжении всегда остаются и традиционные инструменты гражданской активности - апелляция к обществу через средства массовой информации и через прямые публичные акции: пикеты, митинги, сбор подписей, референдумы и т.д.

Примечание редакции: 10 июля, когда этот номер Вестника готовился к рассылке, принятый Думой Закон об альтернативной гражданской службе был утвержден Советом Федерации.

Вестник Международного историко-просветительского,
благотворительного и правозащитного общества "Мемориал".
Выпуск № 4 (июнь 2002 г.)


На сайт ПРПЦ-ПГП

 

Вернуться назад На главную страницу сайта Поиск Добавить в избранное


[an error occurred while processing this directive]

Главная / Закон об АГС / Что скажет Конституционный суд РФ? /